Особенности разработки проектов Конституции 1993 г.

Осенью 1990 года подготовила свой проект Конституционная комиссия. Раздел четвертый его так и назывался - «Федеративное устройство». В нем отсутствовали ясность в перечне субъектов федерации и в вопросе о их статусе. Речь шла о республиках и «федеральных территориях», под которыми понимались края, области, два города федерального значения (об округах речь не велась вообще). Через некоторое время федеральные территории было решено именовать землями. Обсуждение проекта в Конституционной комиссии шло медленно и временами было весьма ожесточенным. О новой конституции вспоминали при очередном витке конфронтации между законодательной и исполнительной властью. В апреле 1992 года шестой Съезд народных депутатов России квалифицированным большинством одобрил общую концепцию конституционных реформ, положенную в основу проекта Конституционной комиссии, и основные положения проекта. Последний вариант проекта Конституционной комиссии относится к середине 1993 года. С. А. Авакьян считает, что вопрос о внутреннем устройстве России для его авторов был одним

из сложнейших. Под влиянием событий в стране положения четвертого раздела подверглись существенной эволюции. После подписания Федеративного договора и внесения его в действующую конституцию и всех поправок в нее в проекте был помещен перечень ныне существующих субъектов, но без автономных округов. Как видим, уже тогда определение статуса округов было головной болью авторов большинства проектов. Республики в этом варианте проекта Конституционной комиссии определялись как государства в составе Российской Федерации, остальные (края, области, автономная область и два города) назывались государственно-территориальными образованиями, обладающими идентичными с республиками правами (кроме права внешних сношений), несущими те же обязанности государственной власти. Таким образом, проект допускал различия в статусе субъектов.

Одновременно отдельными группами политических и общественных деятелей, представителями движений и партий в Администрации Президента также разрабатывались проекты новой конституции. В связи с тем, что они не оказали серьезного влияния на процесс, о них в последние годы вспоминают все реже. Так, в 1992 году в качестве инициативного документа появился проект рабочей группы под руководством С. М. Шахрая. Большинство его авторов работало в то время в Государственно-правовом управлении Президента, поэтому считается, что в нем была представлена точка зрения Б. Н. Ельцина. В этом проекте в разделе втором - «Государство» - провозглашалось, что государственное устройство России основано на принципах федерализма. Перечень субъектов был не вполне четким: не были поименованы города федерального значения, зато автономным округам было отведено место в составе краев и областей, что свидетельствовало о желании авторов проекта в будущей конституции закрепить двойной статус округов. Более конкретно, чем в действующей тогда конституции, были прописаны вопросы ведения Российской Федерации и вопросы совместного ее субъектами ведения. Тогда же, в 1992 году, был подготовлен проект Российского движения демократических реформ. Его авторами были весьма известные тогда, а некоторые и сейчас, специалисты в различных отраслях права - А. А. Собчак, Ю. X. Калмыков, С. А. Хохлов, С. С. Алексеев. Глава вторая проекта под названием «Российское государство» состояла из двух разделов - «Федерация» и «Устройство государства». Россия объявлялась федеративным государством, в состав которого входят республики, губернии и автономные национальные образования. Республики авторы проекта называют государственными образованиями, оформляющими (все вместе, несколько или в единственном числе) распределение полномочий с федеральным центром посредством

федеративных договоров и имеющими свои конституции. Предполагалось, что новая конституция (за исключением лишь положений о правах и свободах граждан) будет применяться после подписания этих договоров. Губернии именовались территориальными государственно - административными образованиями. Авторы проекта предполагали ввести в практику органические законы, которыми бы определялись статус, права и полномочия губерний, компетенция губернских органов власти, состав входящих в них административных единиц. Губерниям полагалось иметь уставы. В соответствии с этим проектом автономные национальные образования (в другом месте они названы сообществами) - автономные округа, национальные районы должны образовываться в составе республик и губерний на началах территориальной или этнической (национально-культурной) автономии. Их статус и права в зависимости от нахождения в республике или в губернии должны определяться федеративным договором или органическим законом соответственно. Что касается распределения властных полномочий по вертикали, а это одно из главных условий федеративной модели государственного устройства, то в анализируемом проекте дан только перечень вопросов ведения Российской Федерации. Далее отмечалось, что вне пределов этого перечня республики и губернии самостоятельны. При подписании федеративного договора между центром и республикой предполагалась возможность установления предметов совместного ведения по кругу вопросов, считающихся компетенцией республики. В отношении губерний такая коллизия не предусматривалась, говорилось лишь о «вверенных» им федеральным центром функциях. Вообще неравенство республик и губерний в проекте очевидно. Лишь об администрации губерний говорится, что они входят в систему исполнительной власти России. Лишь в случаях с республиками предусмотрена недопустимость принятия федеральным центром законов и иных нормативно-правовых актов по вопросам их ведения, лишь для республик предусмотрено было создание согласительных комиссий и возможность последующей передачи дела в Верховный суд при возникновении споров с федеральным центром и т. п. В проекте была обозначена необходимость наделения республик, губерний, автономных национальных сообществ, муниципальных образований бюджетными средствами и различными видами имущества. Проектов, именуемых проектами депутатов-коммунистов, было несколько. Первый появился в «Советской России» в ноябре 1990 года (проект группы депутатов «Коммунисты России»), затем были проекты депутата Ю. М. Слободкина (из-за явно выраженной направленности на реставрацию прежних реалий он широкому обсуждению не подвергался), несколько вариантов проекта КПРФ. При их сравнении вполне очевидной становится эволюция воззрений коммунистов на государственное устройство России. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, если сначала их проекты «исходили из непризнания наметившихся в России перемен, то последний вариант учитывает многие реформы, хотя и остается проектом Конституции советского социалистического государства»1. В последнем варианте проекта КПРФ (1993 г.) в разделе «Федеративное устройство» Россия именуется многонациональным федеративным государством. Республики, края, области, автономные округа и область, два города федерального значения называются входящими в Российскую Федерацию, территория которой объявляется целостной и неотчуждаемой, входящие в нее образования не вправе посягать на ее целостность. К проекту прилагались полные тексты Федеративного договора и протоколов к нему. В силу известных причин принятие новой конституции все время откладывалось, «штопали» старую. Верховный Совет принял очередной план работы над основным законом страны2, президент предложил свой проект, который в начале мая 1993 года был опубликован в ряде газет. В этом проекте Россия определялась федеративным государством, был дан конкретный ее состав. Включенные в его состав документы Федеративного договора, другие его положения давали преимущества республикам (они именовались государствами), объем их полномочий в законодательной сфере был шире в сравнении с другими субъектами, они наделялись собственностью и т. п. Положение о равноправии субъектов было внесено позднее, тогда же президент пытался привлечь на свою сторону лидеров «сильных» республик. В то же время в проекте весьма четко просматривалось стремление Ельцина создать подконтрольную ему вертикаль власти.

После опубликования этого проекта между президентской стороной и Конституционной комиссией пошло соревнование на опережение. Созванное по инициативе президента Конституционное совещание 12 июля 1993 года одобрило очередной проект, положенный в основу ныне действующей конституции. Два проекта - Конституционной комиссии и Конституционного совещания были направлены в регионы, лидеры которых в сложившихся обстоятельствах предпочитали не торопиться. После известных событий конца сентября - начала октября 1993 года возобновилась работа Конституционного совещания, в ходе которой было решено отказаться от включения в конституцию Федеративного договора, так как он ослабляет, а не укрепляет федерацию. Окончательный проект конституции был опубликован за месяц до ее принятия. Положения, затрагивающие государственное устройство России, по сравнению с предыдущим проектом не претерпели каких-либо изменений. Обсуждение проекта конституции вышло за пределы Российской Федерации. Сначала президентский проект, затем проект Конституционного совещания были представлены в Европейскую комиссию за демократию через право

Венецианскую комиссию Совета Европы). Представитель России (судья Конституционного суда Н. В. Витрук) неоднократно информировал ее о развитии конституционного процесса в России, о ходе и результатах работы Конституционного совещания, его рабочих органов - Государственной и Общественной палат. Несколько членов Комиссии согласились прорецензировать присланные проекты, но окончательный текст заключения был утвержден на очередном пленарном заседании в мае 1994 года уже после принятия Конституции Российской Федерации на референдуме. В целом давалась положительная оценка этому документу, а в отношении главы третьей, посвященной федеративному устройству России, отмечалось, что ее положения соответствуют основным принципам федерализма. В то же время Комиссия отметила, что разграничение компетенции между центральной властью и субъектами федерации регламентировано недостаточно, что статьи (71 и 72), посвященные исключительной компетенции Российской Федерации и совместной ее с субъектами, в некоторой части противоречат друг другу. Вообще компетенция федерального центра показалась Комиссии слишком большой по объему, а отсутствие статьи о компетенции субъектов вызвало ее членов сожаление. К недостаткам российской модели государственного устройства были отнесены также: большое число субъектов федерации, различие в их статусе, наличие сложносоставных субъектов1. На Конституционном совещании в очередной раз было предложено передать проект Конституции на отзыв в субъекты федерации. Однако в условиях их противостояния с центром процедура могла затянуться на неопределенное время, политический же кризис в стране требовал ее принятия в сжатые сроки. В том, что руководство страны пошло на референдум, был определенный риск. Думается, что это был один из оптимальнейших выходов в сложившейся ситуации на тот момент. По разным данным, население от 17 до 31 (из 87) субъекта конституцию не поддержали, в Татарстане и Чечне референдум не состоялся2. Тем не менее, большинство населения России поддержало конституцию. Отметим, что такого рода акт посредством референдума принимался в стране впервые. С. Д. Валентей считает, что поддержка конституции на референдуме в значительной степени была поддержкой идей федерализма, осознанием большинством граждан России необходимости федеративного ее устройства3. Скорее всего, это именно так. Конституция не сделала Россию в одночасье федерацией. Хотя на юридическом уровне

произошло оформление последней, все-таки это был только следующий шаг после Федеративного договора на пути формирования основ реального федерализма. В административно-территориальном делении страны были сохранены реалии, заложенные еще до октября 1917 года (границы областей) или в 20-х годах XX века (границы республик). Действительно, границы республик отражают в большинстве случаев политическую конъюнктуру тех лет, потребности экономического развития созданных тогда автономных образований. Конституция, таким образом, закрепила сложившееся к этому времени деление Российского государства. Вполне естественно, конституция в положениях, касающихся устройства государства, не могла не нести отпечаток объективных и субъективных трудностей, сложившихся к этому времени в России в результате ее многовековой истории: огромные размеры территории; неравномерное развитие регионов, усугубившееся с началом перехода к рыночным отношениям; специфика природно-климатических ресурсов каждого из них; этническое многообразие дисперсно расселенных народов; различия в культуре и конфессиональной принадлежности; ментальность всего населения и отдельных его групп; кризисное состояние различных сфер жизни общества; сочетание национальной и территориальной моделей в административном делении и многое другое. В большинстве случаев пишущие о конституции, даже из числа ее непримиримых оппонентов, отмечают, что она приостановила дезинтеграционные процессы в стране, за исключением, правда, Чечни. Зачастую ставится вопрос о том, а почему Россия не развалилась вслед за СССР? Причин здесь много, назовем, на наш взгляд, наиболее существенные. Несмотря на большую напряженность в отношениях между центром и территориями, кризисные ситуации решались в основном политическими методами. Жесткий в отношениях с руководством СССР и российским парламентом президент России шел на переговоры с лидерами территорий и даже на уступки им, за что был критикуем со всех сторон. Лидеры территорий, претендующих на особое дистанцирование от федерального центра, спустя некоторое время после распада СССР не обнаружили никаких социальных и экономических улучшений параметров жизни в бывших его республиках. Эта тенденция обозначилась лишь во второй половине 90-х годов, и то только в республиках Прибалтики. В остальных же республиках все было наоборот. Определенное значение имело и срединное положение большинства так называемых сепаратистов, срединное положение самой Российской Федерации в рамках бывшего СССР. Сыграло свою роль и вековое совместное проживание сложившейся в России общности населения. Конституция провозгласила: единство государственного суверенитета, системы государственной власти, гражданства и целостность России; равноправие перед центром и друг с другом составляющих ее территорий, назвав их всех субъектами федерации, исключив из названия республик прилагательное «суверенные»; собственную и федеральных законов приоритетность над нормативными правовыми актами субъектов. Она объявила единство денежной единицы, общие для всех субъектов принципы налогообложения и сборов, закрепила закрытые перечни предметов ведения и полномочий как федерального центра, так и его совместных ведения и полномочий с субъектами федерации, вне которых все без исключения субъекты становились обладателями всей полноты власти на собственной территории. В последнем случае центр не вправе вмешиваться в компетенцию субъекта. Наряду с республиками все остальные субъекты получили право принятия законов, самостоятельного определения системы органов власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации органов власти в стране. Их законодательные органы власти получили право законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации. Объявив право субъектов федерации иметь свою территорию, конституция отказала им в праве установления таможенных границ, пошлин, сборов, любых препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств. Заявив о равенстве субъектов, конституция сохранила деление их на государства, национально-территориальные и административно-территориальные образования. Более того, она закрепила шесть разновидностей субъектов - от республики до автономного округа. Последние, за исключением Чукотского, являются частью более крупных образований. В отличие от других субъектов республики получили право устанавливать свои государственные языки и т. п. В преимущественном положении на практике оказалась Москва. Все это свидетельствовало о сохранении асимметричности федерации, не имеющей прецедента в мире. В этом нет вины авторов конституции. Здесь имеет место наследство, доставшееся России от «советского социалистического федерализма», когда в государственную практику были введены принципы, не совместимые с подлинным федерализмом - создание республик по национальному признаку и объявление их не просто государствами, а суверенными государствами. Лишь в условиях гласности ученые, в первую очередь правоведы, стали задаваться вопросом: что же это за государство, которое входит в другое государство, и как именовать в таком случае каждое из

них? Кроме того, во времена «советского социалистического федерализма» государственно-партийная идеологическая машина всеми возможными способами внедряла в общественное сознание, наряду с общегражданским, национальное мировоззрение, ввела в политическую практику понятия, которые сейчас вызывают ожесточенную критику со всех сторон, за исключением, может быть, непримиримых националистов: коренное и некоренное население, титульная нация и т. п. Все, без исключения, пишущие о проблеме федерализма в России подчеркивают ненормальность сложившегося положения вещей и предлагают разные варианты решения проблемы. Один из них состоит в том, что предлагается срочная губернизация страны, отказ от национального принципа в построении государства. В ее защиту выступали В.В. Жириновский, Г. X. Попов, С. М. Шахрай и другие. Яростными ее противниками являются не только лидеры национальных республик, но и некоторые ученые. Так, например, Р. Г. Абдулатипов считает, что переход к исключительно административно-территориальному принципу построения государства станет проявлением национал-шовинизма1. К этой точке зрения вольно или невольно присоединяются и те, кто ратует за создание на территории Российской Федерации русской республики, хотя и без таковой русские, составляя 83 процента от общей численности населения, уже являются титульной нацией. Таким образом, второй вариант состоит в сохранении или усугублении сложившегося положения вещей. Главным, на наш взгляд, должен быть вопрос о разделении власти по вертикали, а не концентрация внимания на национальной проблематике. Государство - не этнический институт, национальная принадлежность - не политический и не территориальный атрибут. В российских условиях мононациональные образования возможны либо путем изгнания нетитульных наций, либо путем ущемления прав последних. К тому же республик со значительным преобладанием национальности, именем которой они названы, немного - Осетия, Тыва, Чечня, Чувашия. С ростом экономических показателей, продвижением по пути демократических преобразований интерес к национальной проблематике в политической жизни сойдет на нет. Формула «республика как форма самоопределения титульной нации» постепенно трансформируется в другую, например «республика как форма обеспечения интересов народов, ее населяющих», затем, возможно, в России сформируется наднациональная общность - российская нация (ведь привыкли же народы страны к термину «россияне», хотя первоначально он был объектом упражнений эстрадных шутников). Пока же подавляющее большинство исследователей предлагают не торопить события искусственно. Это третий вариант возможных преобразований в этой области. Почти все исследователи едины в том, что проблема управляемости напрямую зависит от размеров государства, числа субъектов федерации. Из 24-х федеративных государств в мире именно в России самое большое их число. Имеется даже точка зрения, что у такой федерации не может быть будущего. Предлагаются разные варианты их сокращения. Представляются наиболее оптимальными предложения И. А. Умновой, которые отстаиваются ею около десяти лет2. На первом этапе она предлагает все субъекты федерации сделать республиками. По ее мнению, это значительно лучше, чем «опускание» республик до уровня губернии, так как произойдет «поднятие статуса» последних. К тому же слово «республика» субъектам «роднее» - они были в СССР, РСФСР, существуют и в пост советской России. Как отмечалось выше, области стремились к этому статусу Согласившись с этим, оговоримся, что и в этом случае следует перестать именовать республики государствами. Следующий этап, по мнению этого автора, - укрупнение республик, тем более что статья 66-я Конституции, хоть и не впрямую, предоставляет им такое право. Укрупнению должен предшествовать референдум на объединяющихся территориях. Не исключено, что возможному в будущем объединению субъектов федерации будут способствовать уже существующие ассоциации экономического взаимодействия — «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и другие, федеральные округа, созданные в 2000 году, хотя в первом своем послании Федеральному Собранию России президент В. В. Путин особо подчеркнул, что образованы они не с целью укрупнения субъектов, а с целью укрепления президентских структур. Наибольшую озабоченность аналитиков, как и прежде, вызывают автономные округа, в большинстве случаев населенные малочисленными народами, да еще и дотационные. Почти все они входят в состав других субъектов федерации, что постоянно вызывает напряжение во взаимоотношениях их друг с другом, доходящее до обращения в Конституционный суд. Весьма сложно складывались и складываются отношения, например, в Тюменской области. Некоторые субъекты выходом из положения посчитали разного рода договоренности, примером которых можно считать Пермско-Коми-Пермяцкий договор о разграничении предметов ведения и полномочий, подписанный двумя субъектами федерации в декабре 1992 года1. Положить конец конфликтам в сложносоставных субъектах федерации мог бы специальный закон, регулирующий правоотношения внутри них. Однако закон «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами» обсуждается в палатах Федерального Собрания Российской Федерации с 1996 года - уже несколько раз имела место ротация членов согласительной комиссии, но он не принят до сих пор. Здесь, наверное, следует согласиться с М. В. Золотаревой, предлагающей упразднить автономные округа «титульной нации» небольших народностей, находящихся в меньшинстве в общей массе населения этой территории. Действительно, зачастую государственность для них является непосильным бременем. Народностям этим скорее всего нужны не дополнительные государственные структуры (наличие государственности никак не повлияло на весьма заметную тенденцию к их вымиранию), а эффективная социальная политика2. Наверное, и в этом случае без референдумов, длительных переговоров не обойтись.