Лекция 5. Правовое регулирование реализации права законодательной инициативы

Вопросы лекции

 

1. Правовое закрепление права законодательной инициативы в законодательных актах федерального и регионального уровня.

2. Требования к законопроекту и комплекту документов, направляемому в законодательные органы федерального и регионального уровней.

3. Регламентация действий федеральных и региональных законодательных органов по предварительному рассмотрению законопроектов.

Введение

В данной лекции рассматриваются вопросы правовой регламентации стадий законодательной инициативы, в рамках которой происходит реализация уполномоченным субъектом своего права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного правового акта. Так как до настоящего времени не принят Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», то при рассмотрении правового регулирования права законодательной инициативы на федеральном уровне предлагается анализ статей Регламента Государственной Думы. Для рассмотрения правовой регламентации права законодательной инициативы регионального уровня автором предложен анализ статей «законов о законах» некоторых субъектов Российской Федерации.

 

1. Правовое закрепление права законодательной инициативы в законодательных актах федерального и регионального уровня.

Законодательной деятельностью, в том числе на стадии реализации права законодательной инициативы, должны заниматься лица, обладающие качествами, позволяющими им, оценивая перспективы развития государства, выявить необходимость в урегулировании общественных отношений с помощью законодательных механизмов, адекватно и своевременно отреагировать на потребности общества. Нормативное закрепление исчерпывающего перечня субъектов права законодательной инициативы дает возможность тщательно отобрать и подготовить наиболее важные и актуальные предложения для внесения их в качестве законопроектов. Неопределенный или чересчур широкий круг лиц, обладающих таким правом, отрицательным образом сказался бы на законодательной работе парламента.

Право законодательной инициативы закреплено Конституцией РФ, федеральными и региональными законами. Так, статья 104 Конституции Российской Федерации определяет следующие субъекты права законодательной инициативы: Президента Российской Федерации, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные органы субъектов Федерации. Отметим, что в отличие от Совета Федерации Государственная Дума, как законодательный орган, правом законодательной инициативы не наделена, кроме того, правом законодательной инициативы, но в пределах своего ведения наделены органы судебной власти: Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Вызывает недоумение отсутствие права законодательной инициативы у органов прокуратуры, которые играют важную роль в деле поддержания правопорядка и соблюдения законности. Исходя из природы прокурорской власти, прокуратура объективно обладает возможностью подготовки различного рода законопроектов, но не наделена правом законодательной инициативы. По мнению автора, правом законодательной инициативы должен быть наделен Генеральный Прокурор Российской Федерации.

На региональном уровне право законодательной инициативы принадлежит: депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, представительному органу местного самоуправления.[73]

Указанный Федеральный закон предусматривает возможность предоставления права законодательной инициативы в Конституциях и Уставах субъектов Федерации иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта. Например, в ст. 43 Устава Калужской области право законодательной инициативы определено: депутату или группе депутатов Законодательного Собрания Калужской области, комитетам и комиссиям Законодательного Собрания Калужской области, Губернатору Калужской области, Правительству Калужской области, представительным органам местного самоуправления, Избирательной комиссии Калужской области по вопросам выборов в органы государственной власти Калужской области, органы местного самоуправления, а также по вопросам референдума Калужской области, местного референдума, Контрольно-счетной палате Калужской области по вопросам бюджетного законодательства Калужской области.

Закон Ханты-Мансийского автономного округа «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа» от 24 июня 1998 года правом законодательной инициативы наделяет: депутатов Думы автономного округа, Губернатора автономного округа, Правительство автономного округа, органы местного самоуправления муниципальных образований, а также в порядке народной инициативы граждан, проживающих на территории автономного округа, обладающих избирательным правом при наличии не менее 20000 подписей (ст. 4).

Указанные нормы, а также нормы аналогичных нормативных правовых актов субъектов Федерации, закрепляющих право законодательной инициативы, являются нормами материального права.

В диспозиции статей, содержащих эти нормы, имеют место дозволения, реализация которых образует юридические факты, влекущие правовые последствия и возникновение правоотношений. Согласно статьи 104 Регламента Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза CCР;

в) поправок к законопроектам.

На региональном уровне право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения:

а) проектов законов автономного округа и поправок к ним;

б) предложений о разработке и принятии новых законов автономного округа;

в) предложений о разработке новых федеральных законов для внесения их проектов Думой автономного округа в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

г) законопроектов о внесении поправок в действующие законы либо признание их утратившими силу;

д) предложений о внесении поправок в Устав автономного округа;

е) предложений о внесении поправок к проектам федеральных законов.[74]

В пункте 2 названной статьи предусматривается возможность участвовать в законотворческом процессе и субъектам, не наделенным правом законодательной инициативы - такое участие осуществляется путем предоставления субъекту законодательной инициативы разработанного ими законопроекта.

Таким образом на региональном уровне участвовать в законотворческом процесс имеет возможность практически любой орган, общественная организация и даже граждане.

2. Требования к законопроекту и комплекту документов, направляемому в законодательные органы федерального и регионального уровней.

Факт внесения законопроекта или предложений об издании соответствующего закона в законодательный орган влечет за собой юридические последствия и возникновение правоотношения. В частности, законодательный орган, как субъект правоотношения, обязан рассмотреть внесенное предложение, принять по нему решение и о результатах сообщить субъекту права законодательной инициативы. Для принятия решения законодательный орган нуждается в дополнительной информации о внесенных предложениях, поэтому нормы и федерального и регионального законодательства специально регламентируют этот аспект, обязывая субъект права законодательной инициативы сопроводить законопроект пакетом документов. Например, статья 105 Регламента Государственной Думы обязывает субъект права законодательной инициативы представить:

а) пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование, в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат;

д) заключение Правительства Российской Федерации, по законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые из Федерального бюджета.

Пояснительная записка к законопроекту предназначена для введения законодателя в сложившуюся законодательную ситуацию.

Указание на титульном листе субъекта права законодательной инициативы обеспечивает его адресность. Требования, изложенные в пункте в указанной статьи, обеспечивают предотвращение юридической коллизии законопроекта с уже существующими нормативными правовыми актами.

Требования, изложенные в пунктах г) и д) ст. 105 Регламента Государственной Думы необходимы для экономической обеспеченности законопроекта.

Норма, изложенная в ст. 105 Регламента Государственной Думы (ч. 5) обеспечивает использование информационных технологий в работе с представленным текстом законопроекта. Именно поэтому субъект права законодательной инициативы обязан представить копии законопроекта и прилагаемых материалом на магнитном носителе. Таковы юридические обязанности, которые должен выполнить субъект права законодательной инициативы при внесении своих предложений в законодательный орган.

Регламент Государственной Думы определяет специальные требования к тексту законопроекта. В частности, в текст законопроекта должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Законопроект и прилагаемые к нему материалы направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

Часть 3 статьи 105 Регламента Государственной Думы определяет дополнительные требования к законопроектам, внесенным коллегиальным органом. Указанная норма требует представления решения этого коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе.

Часть 4 статьи 105 регламентирует ситуацию, когда законопроект внесен в Государственную Думу без заключения Правительства Российской Федерации. В этом случае Совет Государственной Думы сам направляет законопроект вместе с финансово-экономическим обоснованием в Правительство Российской Федерации, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы. Здесь уже правоотношение изменяется. Появляется третий субъект в виде Правительства Российской Федерации, который реализует свое субъективное право дачи заключения на законопроект по вопросам своего исключительного ведения и обязан подготовить письменное заключение и направить его в Совет Государственной Думы.

Внесенный в Государственную Думу законопроект подлежит обязательной регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где на него заводится электронная карта, в которой отражаются все сведения о прохождении законопроекта по стадиям законодательного процесса. С этого момента законопроект считается внесенным в Государственную Думу, о чем говорит часть 1 статьи 107 Регламента Государственной Думы.

В региональном законодательстве отдельных субъектов Федерации тоже достаточно полно регламентирована процедура внесения законопроекта в законодательный орган. Так, статья 23 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных актах краснодарского края» содержит требования к законопроекту и прилагаемым к нему документам. В частности, подготовленный проект вносится в законодательный орган с представлением, в котором обосновывается необходимость принятия акта, указывается его разработчик, дается развернутая характеристика целей, задач и основных положений будущего правового акта, его место в системе действующего законодательства края, а также ожидаемых социально-экономических и иных последствий его применения. К проекту также прилагаются финансово-экономические расчеты, статистические данные и иные сведения, необходимые для обоснования вносимых предложений.

Статья 40 Свердловского областного закона «О правовых актах в Свердловской области» от 10 марта 1999 года определяет, что необходимым условием внесения законопроекта субъектом права законодательной инициативы в Областную Думу является представление: текста законопроекта; пояснительной записки к законопроекту; документа, выражающего решение субъекта права законодательной инициативы о внесении законопроекта; иных документов, если их представление предусмотрено законодательством Свердловской области.

Часть 2 указанной статьи определяет, что вносимые в порядке законодательной инициативы законопроекты должны соответствовать требованиям к нормативным правовым актам, содержащимся в Областном законе. Эта диспозиция отсылает субъект права законодательной инициативы к нормативным требованиям, изложенным в:

ст. 17. Структура правового акта. Часть 1 данной статьи определяет, что правовой акт документ состоит из содержательной части и реквизитов, образующих текст правового акта. Части 2 и 3 указанной статьи соответственно закрепляют, что содержательная часть правового акта – выраженное в письменном виде языковое, знаковое, графическое, словесно-терминологическое закрепление содержащихся в нем норм права или индивидуальных предписаний, а также иных положений, в том числе разъясняющих цели и мотивы принятия акта. А реквизиты правового акта – обязательные сведения, включаемые в текст правового акта для признания его действительным.

ст. 18. Виды текстов правовых актов и общие требования к их оформлению. Часть 1 указанной статьи закрепляет, что различаются следующие виды текстов правового акта:

подлинный текст правового акта – эталонный экземпляр текста правового акта, оформляемый в одном экземпляре;

официально опубликованный текст правового акта – текст, опубликованный в источниках официального опубликования в порядке, установленном настоящим Областным законом;

заверенная копия правового акта – совпадающий с подлинником текст правового акта, заверенный печатью органа, принявшего акт;

неофициально опубликованный текст правового акта – текст, опубликованный в источниках, не относящихся к числу источников официального опубликования нормативных правовых актов данного вида;

незаверенная копия правового акта – совпадающий с подлинником текст правового акта, не заверенный печатью органа, принявшего акт.

ст. 19. Содержательная часть правового акта. Часть 1 анализируемой статьи определяет, что содержательная часть правового акта может иметь следующие основные элементы:

преамбулу;

части;

разделы;

главы;

статьи или пункты;

пункты статей или части пунктов.

Далее в указанной статье нормативно закрепляется структурная характеристика указанных элементов.

ст. 20. Порядковые номера и заголовки структурных элементов текста правового акта.

ст. 21. Структура статьи, пункта правового акта.

ст. 22. Реквизиты законов Свердловской области. Пункт 1 указанной статьи закрепляет, что закон Свердловской области должен иметь следующие реквизиты:

изображение герба Свердловской области (на подлиннике закона), расположенное над обозначением вида правового акта по центру;

обозначение вида правового акта, выраженное словами «Закон Свердловской области»;

наименование закона, кратко отражающее предмет его регулирования;

гриф принятия закона Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области, состоящий из слов «Принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области» и дата принятия закона в окончательной редакции;

гриф одобрения закона Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области, состоящий из слов «Одобрен Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области» с указанием даты одобрения либо без указания даты одобрения, если закон одобрен в законодательно установленном порядке без рассмотрения его Палатой Представителей;

место принятия закона, в качестве которого указывается город Екатеринбург;

подпись Губернатора Свердловской области, включающую полное наименование его должности, его личную подпись (только на подлиннике закона), его фамилию и инициалы;

дату подписания закона Губернатором Свердловской области;

номер закона, присваиваемый закону после его подписания Губернатором Свердловской области и состоящий из порядкового номера и буквенного индекса «ОЗ», разделенных дефисом.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что региональное законодательство в отдельных субъектах Федерации значительно подробнее, чем федеральное законодательство регламентирует процедуру внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы. Данное обстоятельство объясняется отсутствием федерального закона о нормативных правовых актах.

Требования, изложенные в ст. 18-22 Закона Свердловской области обязан выполнить каждый субъект права законодательной инициативы при внесении законопроекта в законодательный орган. Обращает внимание нормативные требования соблюдения правил законодательной техники. Данное обстоятельство представляется существенным и обеспечивающим качество вносимых законопроектов.

Однако такое положение наблюдается не во всех законодательных органах субъектов Федерации. Например, в Законе Калужской области «О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области» вообще отсутствует регламентация процедуры внесения законопроекта и требований к нему.

Если обратиться к практике Законодательного Собрания Калужской области, то следует отметить, что отсутствие четкого регулирования вопросов, связанных с тем, какие документы должны быть представлены субъектом законодательной инициативы, создает определенные трудности при рассмотрении законопроекта. Нередко проекты законов вносятся без пояснительной записки или финансово-экономического обоснования, без должного оформления текста законопроекта, что негативно влияет на решение Законодательного Собрания о целесообразности дальнейшего рассмотрения таких законопроектов.

Анализ сопроводительных писем, представленных субъектами права законодательной инициативы к законопроектам, позволяет сделать вывод о том, что сопроводительное письмо является важным информационным документом. В нем выражается воля субъекта законодательной инициативы о внесении законопроекта в Законодательное Собрание. Сопроводительное письмо содержит название законопроекта, а также в нем, при необходимости, указывается официальный представитель (представители), назначенный субъектом права законодательной инициативы при рассмотрении законопроекта в Законодательном Собрании Калужской области.

Например, к законопроекту «О внесении дополнений в Устав Калужской области», принятому Законодательным Собранием 25 января 2001 года прилагалось сопроводительное письмо Губернатора Калужской области следующего содержания:

«Вношу на рассмотрение Законодательного Собрания Калужской области проект закона Калужской области «О внесении дополнений в Устав Калужской области».

Право представлять данный проект на сессии Законодательного Собрания предоставляю Полудненко Святославу Николаевичу – председателю комитета по вопросам права администрации Губернатора Калужской области».

Сопроводительное письмо подписывается субъектом права законодательной инициативы.

Практика свидетельствует, что написанная хорошим литерным языком содержательная пояснительная записка – немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки законопроекта в Законодательном Собрании.

Например, пояснительная записка к законопроекту «О внесении изменений и дополнений в Устав Калужской области (глава IX «Судебная власть») содержала следующее:

Принятие данного Закона обоснованно положениями Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в части формирования судов субъектов Российской Федерации, к которым относятся Уставный суд Калужской области и мировые судьи Калужской области.

Необходимость создания Уставного суда продиктована наличием Устава Калужской области и большого количества нормативных правовых актов Калужской области, требующих контроля над их соответствием Уставу Калужской области.

Необходимость в толковании Устава и в разрешении споров о соответствии нормативных правовых актов Губернатора Калужской области, Законодательного Собрания Калужской области, Правительства Калужской области, государственных органов и органов местного самоуправления обоснована фактами несоблюдения и неисполнения законов Калужской области.

Учреждение института мировых судей и создание соответствующих участков и должностей мировых судей в Калужской области позволит исключить из судебной практики задержку и несоблюдение сроков рассмотрения судебных дел в связи с загруженностью федеральных судов.

Принятие закона «О внесении изменений и дополнений в главу «Судебная власть» Устава Калужской области приведет нормы Устава области в соответствие с действующим законодательством и позволит принять такие важные законы, как: закон о мировых судьях Калужской области, закон об Уставном суде Калужской области».

В настоящее время правовая регламентация требований к законопроектам и комплекту документов к ним в Калужской области улучшилась, так как потребность в законодательном регулировании вопросов, связанных с подготовкой и представлением в Законодательной Собрание Калужской области сопроводительных документов, прилагаемых к законопроекту, нашла свое отражение в проекте закона «О порядке осуществления законодательной инициативы и принятии законов Калужской области», принятом Законодательным Собранием Калужской области в первом чтении.