Понятие подзаконного правотворчества.

Издание подзаконных нормативных правовых актов вытекает из природы исполнительной власти, органы которой с помощью этих актов управляют обществом. Посредством подзаконных нормативных правовых актов реализуется компетенция органов исполнительной власти. Следовательно, подзаконные нормативные правовые акты в то же время являются и актами управления. Д.М. Овсянко определяет акт управления, как подзаконное официальное решение, принятое органом исполнительной власти в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, обличенное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия[70].

По существу в приведенном определении имеются все формальные признаки правотворческой деятельности:

- обусловленность правом подзаконного нормативного правового акта

означает, что он принимается на основе и в соответствии с действующими законами. По содержанию, форме и порядку издания он должен соответствовать установленным требованиям. Например: ст. 115 Конституции Российской Федерации определяет, что Правительство издает свои нормативные правовые акты на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, Федеральных Законов, нормативных актов Президента;

- государственно-властный характер акта состоит в том, что нормативный правовой акт принимается от имени государства. Воля, выраженная в подзаконном нормативном правовом акте, является государственной, так как он издается в процессе реализации государственной власти, государственно-властных полномочий. Государственно-властный характер подзаконного нормативного правового акта состоит в обязательности содержащихся в нем предписаний, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет юридическую ответственность;

- субъектами подзаконного нормотворчества являются органы исполнительной власти, воля которых распространяется на подчиненные, подведомственные или подконтрольные данному органу управления объекты. Принимаются эти акты только по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности и только в пределах компетенции издающего их органа;

- как и законотворчество, процесс издания подзаконных нормативных правовых актов носит процедурно-процессуальный характер, который регламентируется как нормами материального, так и нормами процессуального права[71];

- решения по результатам подзаконного нормотворчества облекаются в форму указа президента, постановления, приказа органа исполнительной власти.

Подзаконное правотворчество, так же как и законотворчество, состоит из действий и операций, объединенных в этапы и стадии. Анализируя Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года, можно сделать вывод, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Как и законотворчество, подзаконное правотворчество имеет стадийный характер, то есть, нормотворческие действия и операции сконцентрированы (объединены) в этапах работы, важнейшими из которых являются: подготовка проекта, его издание и регистрация.

В процессе разработки нормативного правового акта должен быть учтен ряд факторов:

- правильно выбран круг общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;

- определена цель правового воздействия;

- своевременно разработана правовая норма;

- установлена адекватная форма подзаконного нормативного правового акта.

Подготовка проекта подзаконного нормативного правового акта.

Работа по подготовке проекта подзаконного нормативного правового акта осуществляется в соответствии с планами законопроектных работ, указами Президента РФ, распоряжениями министерств и ведомств РФ.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функции и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости – организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных подзаконных нормативных правовых актов могут создаваться рабочие группы.

В процессе работы над проектом подзаконного нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

При необходимости для полноты изложения вопроса в подзаконных нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования. Одновременно с разработкой проекта подзаконного нормативного правового акта готовятся предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст подзаконного нормативного правового акта.

Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу[72].

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации» от 2 мая 1996 года подготовка проектов указов такого плана осуществляется в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации. Проекты таких указов после их согласования в установленном порядке с заинтересованными органами государственной власти подлежат обязательному согласованию в Правительстве Российской Федерации.

Принимая во внимание многогранность подзаконного нормотворчества, необходимо сказать, что процесс подготовки подзаконных нормативных правовых актов отдельных министерств Российской Федерации регламентируется, как правило, приказами данных министерств, которые в большинстве своем являются приказами – «кальками», практически в полном объеме копирующими Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Регламентация подзаконного правотворчества регионального уровня осуществляется, как правило, «законами о законах» субъектов Федерации, которые приняты примерно в одной трети всех субъектов Федерации.

Подготовленный проект подзаконного нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Юридическая экспертиза подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется на основе Приказа Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении временного порядка проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» от 18 октября 2000 года.

По результатам проведения юридической экспертизы нормативного правового акта субъекта Российской Федерации составляется мотивированное экспертное заключение, которое должно содержать следующие сведения:

- предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации или совместного ведения, установленный Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

- состояние нормативного регулирования в данной сфере, необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;

- оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

- соответствие содержания правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

- соответствие формы и текста правового акта правилам юридической техники.

Подзаконные нормативные правовые акты подписываются первым лицом органа власти соответствующего уровня или лицом, исполняющим его обязанности.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

- наименование органа (органов), издавших акт;

- наименование вида акта и его название;

- дата подписания (утверждения) акта и его номер;

- наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Особую роль в подзаконном нормотворчестве играет Министерство юстиции Российской Федерации. В соответствии с возложенными на него задачами, оно координирует нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти, проводит юридическую экспертизу проектов подзаконных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Указанным функциям Министерства юстиции соответствует и его структура, так, подзаконные нормативные правовые акты в области государственной безопасности и правоохранительной деятельности подготавливаются с участием Департамента законодательства о государственной безопасности и правоохранительной деятельности, нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность общественных и религиозных учреждений, подготавливаются с участием Департамента по делам общественных и религиозных объединений, а нормативные правовые акты в области социальной политики – Департаментом социального законодательства Министерства юстиции Российской Федерации. Указанные департаменты либо непосредственно разрабатывают, либо участвуют в разработке проектов нормативных правовых актов по вопросам государственной безопасности, обороны, судебной и правоохранительной деятельности, деятельности общественных и религиозных объединений, а также направленных на регулирование вопросов социальных проблем, трудовых прав граждан, проблем экологии, использования земельных и природных ресурсов. Кроме того, названные структурные подразделения Министерства юстиции дают экспертные заключения за подписью руководства Министерства о соответствии подготовленных проектов подзаконных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Департамент по вопросам правовой помощи Министерства юстиции Российской Федерации разрабатывает проекты нормативных правовых актов Министерства юстиции, регулирующих деятельность нотариата, адвокатуры, а также деятельность по государственной регистрации актов гражданского состояния, готовит предложения по приведению их в соответствие с федеральным законодательством. Этот Департамент принимает участие в проведении юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, регулирующих деятельность адвокатуры, нотариата и органов записи актов гражданского состояния, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Кроме того, данный Департамент в пределах своей компетенции принимает участие в проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Более подробно вопросы правовой регламентации подготовки подзаконных нормативных правовых актов, а также их юридической экспертизы будут рассмотрены в отдельной лекции.

Весьма существенная роль в подзаконном правотворчестве принадлежит Главному государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации. В соответствии с Положением, регламентирующим его деятельность, Главное управление подготавливает по поручению Президента Российской Федерации проекты указов и распоряжений Президента Российской Федерации, редактирует их, а также готовит заключения на представленные Президенту РФ проекты указов и распоряжений Президента РФ об их соответствии Конституции РФ и федеральным законам.

Главное государственное правовое управление Президента РФ взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти при подготовке проектов нормативных актов, регулирующих вопросы обеспечения национальной безопасности, обороноспособности, правопорядка, а также деятельности органов федеральной службы безопасности, органов внешней разведки, федеральных органов правительственной связи и информации, органов внутренних дел Российской Федерации, других правоохранительных органов, органов военного управления и органов управления гражданской обороны, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.

3. Государственная регистрация и издание подзаконного нормативного правового акта

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

- юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

- принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

- присвоение регистрационного номера;

- занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее десяти дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации в шести экземплярах (подлинник и пять копий, одна из которых может быть представлена на магнитном носителе). Нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, представляются в двух экземплярах (подлинник и одна копия).

Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.

К нормативному правовому акту прилагается справка, содержащая:

- основания издания нормативного правового акта;

- сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом;

- сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование является обязательным.

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до пятнадцати дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях – до 1 месяца.

В течение суток после государственной регистрации подлинник правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации. В таком случае эти нормативные правовые акты возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа. В течение десяти дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издаёт соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации.

По общему правилу, принятый подзаконный нормативный правовой акт получает юридическую силу в результате его опубликования и истечения определенного срока после опубликования. Своевременное официальное опубликование дает возможность ознакомиться с вновь принятым подзаконным нормативным правовым актом и с изменениями и дополнениями в действующих актах. А это, в сою очередь, позволяет быстрее перестроить деятельность различных структур в заданном направлении. Важно также, чтобы населению страны и должностным лицам было предоставлено достаточное время для ознакомления и изучения новых подзаконных нормативных правовых актов, так как соблюдение и исполнение их во многом зависит от того, насколько правильно они понимаются теми, кому адресованы.

Порядок опубликования и вступления в силу подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня определен Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания. Официальным опубликованием указанных актов считается публикация их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации». Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер и акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их официального опубликования. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

Анализ регионального законодательства, регламентирующего такие стадии подзаконного правотворчества, как регистрация, опубликование и вступление в силу подзаконных нормативных правовых актов, позволяет сделать вывод, что содержание этих стадий во многом аналогично соответствующим стадиям подзаконного нормотворчества федеральных органов исполнительной власти.

В целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, реализации прав граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства» создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, то есть Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ, ведение которого возложено на Министерство юстиции Российской Федерации. Во исполнение данного Указа Правительством Российской Федерации приято Положение «О порядке ведения регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а Министерством юстиции разработаны и утверждены Рекомендации по ведению Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Согласно этим рекомендациям в Федеральный регистр включаются следующие данные:

- номера и даты государственной регистрации правовых актов;

- реквизиты правовых актов (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок);

- тексты правовых актов;

- источники официального опубликования правовых актов;

- дополнительные сведения.

В качестве дополнительных сведения определены:

- экспертные заключения Министерства юстиции России, федеральных управлений Минюста России по федеральным округам и территориальных органов на правовые акты;

- постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по делам о проверке конституционности правовых актов;

- решение верховных судов республик, краевых, областных и соответствующих им судов по делам об оспаривании правовых актов, рассмотренным ими в соответствии со статьей 115 ГПК РСФСР в качестве суда первой инстанции, а также судебные постановления, внесенные по кассационным и надзорным жалобам на эти решения, независимо от результатов рассмотрения жалоб;

- решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по делам о проверке соответствия правовых актов конституциям (уставам) субъектов РФ, а также о толковании конституций (уставов) субъектов РФ;

- информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении правовых актов (протесты и представления);

- предписания Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его территориальных органов, адресованные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих федеральному законодательству;

- заключения (письма) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и правового управления аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о соответствии законов субъектов Российской Федерации Федеральному Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

- указы Президента Российской Федерации о приостановлении действия правового акта;

- указы Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

- распоряжения Минюста России о регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- заключение Минюста России в случае принятия решения об отказе в регистрации соглашений или возврате их без регистрации;

- документы о приостановлении или прекращении действия соглашений.

Экспертное заключение включается в Федеральный регистр в случае, если в результате юридической экспертизы установлено несоответствие правового акта Конституции Российской Федерации или федеральному закону.

Заключение

Рассмотрение вопросов лекции позволяет сделать вывод о том, что спектр общественных отношений, регламентируемых подзаконными нормативными правовыми актами разнообразен, поэтому достаточно много субъектов, осуществляющих подзаконное правотворчество. В количественном отношении подзаконных нормативных правовых актов принимается гораздо больше, чем законов, содержание этих актов чрезвычайно многопланово, поскольку они призваны осуществлять более оперативное и конкретное правовое регулирование, нежели это делает закон. Значение подзаконных нормативных правовых актов в регламентации общественных отношений, находящихся в сфере правового регулирования очень велико, так как они позволяют охватить массу подробностей, черт, особенностей, которые не могут быть учтены в рамках закона. Однако отсутствие федерального закона, регламентирующего правотворчество в Российской Федерации в целом, отрицательно сказывается на качестве подзаконных нормативных правовых актов, ведь именно этот документ должен содержать юридические стандарты для оптимального выбора вида акта и его наименования. Вопрос правовой регламентации подзаконного правотворчества – это уже предмет рассмотрения отдельной лекции.