Правовое регулирование чтения законопроекта

 

Лекция

 

Калуга – 2003

 

Вопросы лекции

3. Правовое регулирование чтения законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

4. Правовое регулирование чтения законопроекта в законодательном органе субъекта Федерации (на примере Свердловской области).

Основная литература:

Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие. / Отв. ред. д.ю.н. проф. Р.Ф. Васильев. – М.: Юриспруденция, 2000.

Законодательная техника: Научно-практическое пособие. – М: Городец, 2000.

Дополнительная литература:

Гузнов А.Г., Кенинов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995.

Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. М., 1996.

Законотворчество в российской Федерации. Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.

Нормативные правовые акты

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Областной Закон «О правовых актах в Свердловской области» от 10 марта 1999 года.

Регламент Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 15 мая 1996 года.

 

Введение

В обществе, строящем правовое государство, особую актуальность в теоретическом и практическом планах представляют вопросы связанности правом проявлений различных ветвей власти. Для законодательной власти связанность правом, среди прочих аспектов, означает правовую регламентацию законотворческой деятельности.

В данной лекции рассматриваются вопросы правовой регламентации чтения законопроекта как наиболее важной и объемной стадии законодательного процесса.

При рассмотрении вопросов правового регулирования чтения законопроекта на федеральном уровне предлагается анализ статей Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Для рассмотрения правовой регламентации чтения законопроектов регионального уровня предложен анализ Областного Закона «О правовых актах в Свердловской области» от 10 марта 1999 года и Регламента Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 15 мая 1996 года. Такой выбор предмета анализа обусловлен отсутствием федерального закона о правотворческой деятельности и наиболее оптимальным решением вопроса правовой регламентации правотворческого процесса в Свердловской области.

Правовое регулирование чтения законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

Под чтением законопроекта понимается его поэтапное обсуждение и принятие. На федеральном уровне существует, как правило, три чтения законопроекта:

- в первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта;

- во втором чтении рассматриваются и голосуются поправки к законопроекту;

- в третьем чтении принимается закон в целом.

Практика показывает, что отдельные законопроекты обсуждаются и в четырех чтениях. Регламент Государственной Думы предоставляет возможность вернуться к первому чтению после обсуждения законопроекта во втором и третьем чтении. Однако рассмотрение законопроекта в первом и во втором чтении может завершиться и принятием закона.

Федеральный закон определяет, что проект закона в законодательном органе субъекта Федерации рассматривается не менее чем в двух чтениях. [75] К сожалению, регламентация чтений закона на федеральном уровне осуществляется на основе Регламента Государственной Думы, поскольку Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации» принят Государственной Думой только в первом чтении.

На данном этапе рассмотрения законопроекта возникшее правоотношение структурно характеризуется: во-первых, субъектами (Председатель Государственной Думы, представители комитетов, комиссий, депутатских групп, представители Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, депутаты Государственной Думы и субъект права законодательной инициативы), во-вторых, субъективными правами и юридическими обязанностями по совершению действий в процессе чтения закона [76], в-третьих – объектом правоотношения (если на стадии внесения законопроекта субъектом права законодательной инициативы и его предварительного рассмотрения объектом правоотношения являлось соответствие законопроекта ст. 104 Конституции Российской Федерации и ст. 105 Регламента Государственной Думы, то объектом правоотношения на данном этапе является сам текст законопроекта).

Законотворческие действия при первом чтении законопроекта можно подразделить на организационно-процессуальные и процедурно-процессуальные. Организационно-процессуальные действия в первом чтении осуществляются Аппаратом Государственной Думы и законодателем, процедурно-процессуальные – законодателем.

Для начала процедуры первого чтения законопроекта должен быть проведен целый ряд организационных действий. Часть 1 статьи 117 Регламента Государственной Думы определяет организационно-процессуальные действия Аппарата Государственной Думы, который является в данном случае субъектом государственно-правового правоотношения. Как субъект правоотношений, Аппарат Государственной Думы обязан направить подготовленный к рассмотрению в первом чтении законопроект и материалы к нему (объект правоотношения) другому субъекту, а именно – Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, причем в строго определенный в статье срок - не позднее, чем за три дня до рассмотрения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы.

Часть 2 анализируемой статьи указывает на то, что законопроекты, за исключением перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации могут быть рассмотрены Государственной Думой без заключения Правительства Российской Федерации и других отзывов, если они не были представлены в установленный срок.

Цель первого чтения заключается в обсуждении концепции законопроекта, его актуальности, практической значимости, а также соответствия его положений Конституции Российской Федерации. Она закреплена в Части 1 статьи 118 Регламента Государственной Думы. Это необходимо для предотвращения юридической коллизии будущего закона. Части 2-5 указанной статьи очень четко регламентируют процедурно-процессуальные действия законодателя при рассмотрении законопроекта в первом чтении. Так, согласно части 2 статьи 118 обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета, который является представителем законодателя, и, соответственно, второй стороной правоотношения. Данное правило распространяется на депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Обсуждение законопроекта, внесенного другими субъектами права законодательной инициативы имеет особенность, которая нормативно закреплена в ч. 3 указанной статьи. В частности, обсуждение законопроекта начинается с его обоснования представителями субъекта права законодательной инициативы и заканчивается его заключительным словом. Содоклада в данном случае не требуется.

Следующими законодательными действиями при обсуждении законопроекта являются замечания и предложения депутатов и депутатских объединений Государственной Думы, полномочных представителей Президента и Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представителей законодательных органов субъектов Федерации, а также других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. В этой же норме предусмотрена возможность ответов на вопросы депутатов по результатам представления законопроекта (п. 4 ст. 118 Регламента Государственной Думы).

Регламент Государственной Думы предусматривает возможность рассмотрения альтернативных законопроектов. Согласно ч. 3 ст. 119 Регламента они рассматриваются одновременно с основным законопроектом посредством рейтингового голосования. Данные процедурные правила обеспечивают демократизм рассмотрения законопроекта.

Рассмотрение законопроекта в первом чтении завершается принятием решения, которое оформляется в виде постановления. В соответствии с частью 1 статьи 119 Регламента государственной Думы по итогам первого чтения могут быть приняты следующие решения:

1. Принять законопроект в первом чтении и поручить ответственному комитету продолжить работы над ним, с учетом высказанных предложений и замечаний в виде поправок;

2. Отклонить законопроект (в этом случае возникшее правоотношение прекращается);