Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс понимается учеными неоднозначно. Широкое понимание включает в себя помимо подготовки, обсуждения, принятия и опубликования законов и вступление их в действие! и всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона! Сторонники узкого понимания не считают выявление потребности принятия закона и подготовку законопроекта стадиями законодательного процесса.

Принятие решения о подготовке законопроекта. Сделать это может Государственная Дума, Президент, Прави­тельство, составляя план подготовки законопроектов. Каждый право­творческий орган готовит свой план проектных работ. Возможно со­вместное составление целевой комплексной программы. При этом учитываются предложения заинтересованных органов и субъектов Федерации, депутатов, научных учреждений, а также мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или письмах.

Сбор необходимой информации. Она служит базой всей законотворческой работы.Информация должна быть объективной, достоверной, своевременной и полной (но не избыточной), доступной и удобной для пользования.

виды информации:

♦ о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений, о тенденциях и перспективах их развития (информация правовая, социологическая и т.д.);

♦ о состоянии законодательства в данной области;

♦ о зарубежном опыте правового регулирования данной сферы;

♦ научная информация;

♦ расчетная информация (экономическая, финансовая, демогра­фическая, техническая и др.);

♦ прогнозная информация (о возможных последствиях действия закона);

♦ социальная информация (общественное мнение).

Методы сбора информации могут быть самыми различными:

анализ литературных источников (книги, сборники, периоди­ ка, архивные документы и др.); составление поисковых вопросов, обращенных к ведомствам, предприятиям, учреждениям, специалистам, ученым и т.п.;

♦ направление запросов в государственные структуры, обладаю­щие в силу выполняемых ими функций специальной информацией;

♦ исследование исторической информации;

♦ анализ нормативных правовых аналогов, как российских, так и зарубежных, и др.

Главное, чтобы полученная информация была достаточной и ком­плексной. И лишь когда собрана и обобщена необходимая информа­ция, можно приступать к формированию замысла законопроекта.

Разработка концепции законопроекта. Концепция законопроекта, как правило, составляется специально подобранной для этой цели группой и предназначена для законодате­лей. Вот почему ее важно грамотно сформулировать в письменном виде и оформить в виде документа под названием «Концепция закона (далее идет его примерное название)». Возможно, при разработке проекта закона название придется уточнить или изменить.

Концепция должна отражать:

♦ предмет правового регулирования;

♦ цели закона;

♦ доказательства выбранного подхода решения вопроса;

♦ соотношение законопроекта с другими нормативными актами;

♦ структуру закона;

♦ механизм реализации;

♦ возможные последствия его принятия;

♦ его стоимость.

Составление проекта закона. Если концепция закона одобрена органом, принявшим решение о принятии закона, для разработки законопроекта создается группа разработчиков. Ее задача — превратить концепцию в текст закона.

Проведение экспертизы. Экспертиза призвана дать оценку законопроекта но многим пара­метрам:

♦ соответствия общепризнанным нормам и принципам междуна­родного права, Конституции и другим законам;

♦ соответствия всем правилам правотворческой техники (содер­жательным, логическим, структурным, языковым, реквизитным).

В конце проделанной работы составляются сопроводительные документы:

♦ пояснительная записка;

♦ перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи с вступлением в силу данного закона;

♦ финансово-экономическое обоснование (если предполагаются материальные затраты);

♦ заключение Правительства.

 

Внесение законопроекта(стадия законодательной инициативы). Составить свой законопроект и предложить его законодательно­му органу может любое лицо. Но парламент не обязан принять его к рассмотрению. Он должен рассматривать только проекты, внесенные органами, которые по Конституции пользуются правом законода­тельной инициативы. Это право не означает, что парламент непре­менно должен принять положительное решение, он лишь обязан вы­разить свое отношение к проекту (отклонить или принять его за осно­ву и направить на доработку). Конституция Российской Федерации (ст. 104) предоставляет право законодательной инициативы наиболее информированным и компетентным в решении социальных вопросов органам и должност­ным лицам. Круг их небольшой:

♦ Президент Российской Федерации;

♦ Совет Федерации;

♦ члены Совета Федерации;

♦ депутаты Государственной Думы;

♦ Правительство Российской Федерации;

♦ парламенты субъектов Федерации;

♦ суды высших инстанций (Конституционный, Верховный, Выс­ший Арбитражный) но вопросам их ведения.

Субъект законодательной инициативы направляет законопроект и сопроводительные документы Председателю Государственной Ду­мы. Законопроект считается внесенным со дня его регистрации.И лишь после того как этот законопроект по поручению Предсе­дателя Государственной Думы проанализируют фракции и ответст­венный комитет на предмет соответствия его требованиям Конститу­ции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы, за­конопроект включается в план законопроектных работ.

Рассмотрение проекта в комитетах и комиссиях парламента. Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Ду­мой, направляется ее Советом в соответствующий комитет нижней палаты, который назначается ответственным по законопроекту.Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения; Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд по вопросам их ведения для подготовки и представления отзы­вов, предложений и замечаний. При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответст­венный по законопроекту комитет. Подготовку законопроекта в первом чтении осуществляет ответ­ственный комитет. Для этой цели создается рабочая группа, в кото­рую включаются депутаты, представители субъекта законодательной инициативы, органов государственной власти, общественных объе­динений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Если зако­нопроект затрагивает несколько комитетов, может быть создана со­вместная рабочая группа. Не бездействует и Аппарат Государствен­ной Думы: его Правовое управление готовит заключение после проведенной им правовой и лингвистической экспертиз.И лишь после этого законопроект направляется в Совет Государ­ственной Думы для вынесения его на пленарное заседание.

Обсуждение концепции законопроекта Обсуждение концепции считается первым чтением законопро­екта. Оно проходит по следующей схеме:

♦ доклад инициатора законопроекта;

♦ содоклад ответственного комитета Государственной Думы;

♦ предложения и замечания фракций и депутатских групп;

♦ выступление депутатов;

♦ свое мнение высказывают полномочные представители Прези­дента и Правительства Российской Федерации;

♦ слово могут попросить представители законодательных (пред­ставительных) органов субъектов Федерации;

♦ могут выступить другие лица, приглашенные для участия в об­суждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Госу­дарственная Дума может:

♦ принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

♦ принять закон;

♦ отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальней­шему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права за­конодательной инициативы.

 

Рассмотрение поправок к законопроекту. Рассмотрение поправок — второе чтение законопроекта. Поправки в законо­проект вправе вносить не только депутаты, но и все субъекты, имею­щие согласно статье 104 Конституции РФ право законодательной инициативы.Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. Вместе с законопроектом, подготовленным ко второму чтению, комитет пред­ставляет таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению, и таблицу одобренных им поправок. Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лин­гвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заклю­чение.Порядок проведения второго чтения таков:

♦ с докладом выступает представитель ответственного комитета;

♦ свое мнение высказывает полномочный представитель Прези­дента Российской Федерации в Государственной Думе;

♦ заслушивается полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе;

♦ заслушивается представитель инициатора законопроекта;

♦ высказывают возражения представители фракций, депутат­ских групп или депутатов;

♦ докладчик отвечает на возражения;

♦ проводится голосование об одобрении или отклонении попра­вок.

По окончании согласования по поправкам председательствую­щий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Принятие закона. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопро­екта для голосования, чтобы принять его в качестве закона. Здесь уже не допускаются внесение в него поправок и возвращение к его обсуж­дению в целом либо но отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон принимается Государственной Думой боль­шинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобре­ние проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Утверждение Советом Федерации. Этот орган существует для дополнительной проверки того, нужен ли принятый закон, каково его качество, есть ли средства для его ис­полнения и др. Верхней палате для выяснения этих вопросов дается две недели. Конституция (ст. 106) устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федера­ции. К их числу относятся федеральные конституционные законы и законы по вопросам:

♦ федерального бюджета;

♦ федеральных налогов и сборов;

♦ финансового регулирования;

♦ валютного регулирования;

♦ кредитного регулирования;

♦ таможенного регулирования,

♦ денежной эмиссии;

♦ ратификации и денонсации международных договоров Россий­ской Федерации;

♦ статуса и защиты Государственной границы Российской Феде­рации;

♦ войны и мира.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения за­ключения соответствующего комитета и проекта постановления, вне­сенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством го­лосов (для конституционного закона — большинством не менее трех четвертей голосов) принимает одно из следующих решений:

1) одобрить закон;

2) отклонить закон без обсуждения;

3) обсудить его на заседании палаты.

Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению Сове­том Федерации, в течение 14 дней не представлен на заседание для рассмотрения, он считается принятым и направляется Президенту Российской Федерации для подписания.

Подписание Президентом Российской Федерации. Президент России выполняет координирующие функции между ветвями власти. Подписание законопроекта Президентом осуществляется в двухне­дельный срок.. Президент может не подписать закон (право вето), но обычно после этого следует разъяснение причин такого решения.