Различия в методах правового регулирования

В государственном секторе экономики предоставление и продажа земли для хозяйственных нужд производится на основании решения (постановления) компетентного государственного органа. Те же госорганы выносят решения об изъятии земли или каких-либо изменениях в праве землепользования. Таким образом, возникновение, изменение или прекращение земельных правоотношений происходит на основа­нии административно-правового акта — решения (постановления) го­сударственного органа. Однако в этом случае данный государствен­ный орган выступает в качестве хозяйствующего субъекта. И хотя уполномоченный орган государства может предоставить (продать) земельный участок, а может, если к этому имеются основания, и отказать или решить вопрос не так, как желает проситель, возникающие отношения следует рассматривать как управ­ленческие земельные имущественные, а не как административные от­ношения.

В частном секторе экономики в условиях рынка земли государст­во, будучи продавцом или покупателем земельного участка, выступает равноправным участником рыночных земельных отношений с други­ми субъектами права, присутствующими на рынке. В этих случаях действуют принципы гражданского и земельного права о сделках с землей.

1. Земельная реформа в современной России и ее правовое обеспечение.

Земельная реформа 1990 г.

В определенной степени, следуя происходящим социальным переменам, законодатель­ство Российской Федерации этого времени признало право собственности граждан на землю. Это было сделано в противоречие союзному законодательству.

22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»,

23 ноября 1990 г. — Закон РСФСР «О земельной реформе».

25 апреля 1991 г. был принят Земельный кодекс РСФСР, закрепивший реформенные положения. Помимо реформенных нормативных документов были приняты на уровне РФ законодательные и подзаконные акты, призванные урегулировать отношения в рамках нового земель­ного режима.

В этот период явно прозвучало отношение реформы к включению земельных участков в экономический оборот. Законодательством ут­верждалось, что земельные участки получают экономическую оценку. Но в то же время включение земельных уча­стков в рыночный оборот откладывалось на десять лет.

В период с 1990 по 1993 г. наиболее существенными были преоб­разования в области закрепления земель в частную собственность. За­конодательная деятельность велась в трех основных направлениях: установление и регулирование приватизации земель сельскохозяйствен­ного назначения; приватизация земель при приватизации государст­венных предприятий, приватизация земель, находящихся в пользова­нии граждан. В последнем случае имелись в виду земельные участки, предоставленные гражданам в личное пользование, т. е. личные под­собные хозяйства, земельные участки для индивидуального жилищно­го, гаражного и дачного строительства, земельные участки для садо­водства и огородничества.

Особым направлением законодательного регулирования стало ре­гулирование взимания платежей за землю.

Начало реорганизации сельскохозяйственного производства и свя­занные с этим изменения правового режима земель было положено Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реор­ганизации колхозов и совхозов» и постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации», принятым на основании этого Указа.

Очередные изменения, повлиявшие на продвижение земельной реформы, произошли ввиду конституционной реформы 1993 г. Кон­ституцией РФ (ст. 9). С принятием Конституции РФ был окончатель­но отменен десятилетний мораторий на продажу земельных участков.

Конституцией было закреплено, что земля может находиться в ча­стной, муниципальной, государственной и иных формах собственно­сти. Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности» было установлено, что имущество может находиться в частной, государст­венной, муниципальной собственности и собственности обществен­ных объединений (организаций). Этим же Законом было установлено, что объектами права собственности могут быть в том числе предпри­ятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, здания, сооружения, оборудование, сырье и материалы, деньги и иное имущество.

Одновременно с этим был закреплен и принцип, согласно кото­рому установление государством преимуществ права собственности не допускается.

1993 – свободная купля-продажа земельных участков, многообразие формы собственности. Указ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы» отнес участки к недвижимости, регулирование – гражданское зак-во с учетом другого (!). Устанавливались права наследования и прочего распоряжения землей, выдел доли без согласия сособственников, выдел имущественного пая при выходе из колхозов, 1996 – Указ о реализации конституционных прав граждан – подтвердил и закрепил все вышесказанное, разрешил ОМСУ выкупать землю, ряду лиц – получать бесплатно для К(Ф)Х, установил необходимость землеустроительных работ.

Принятый в 1995 ГК РФ установил ряд категорий, которые относились в т.ч. к земельной собственности.

Второй этап земельной реформы – принятие в 1999 Федеральной целевой программы «Развитие земельной реформы на 1999-2002 годы». Она принималась с целью «повышения эффективности использования земли, создания условий для увеличения социального, инвестиционного, производительного потенциала земли и превращения ее в самостоятельный фактор экономического роста». В нее входили мероприятия по созданию рынка земли, механизма реализации права собственности на земельные доли, разграничение земель в государственной собственности, создание механизма ипотеки, зонирование территорий, усовершенствование механизма платы за землю, введение государственного земельного кадастра и т.д.

Констатировались факты завершения во многом приватизации земель, раздела колхозов и совхозов, введения платы за землю, регистрации прав на землю как итоги первого этапа земельной реформы.

2001 – принятие Земельного кодекса.

2002 – ФЗ «Об обороте земель сельхозназначения» - введены механизмы относительно земельных долей. Новые законы о К(Ф)Х, ЛПХ. Вектор меняется в сторону государственного регулирования земельной собственности, поддержки форм предпринимательства.
Третий этап – современный (в частности, проект масштабных поправок в ГК, который вводит эмфитевзис и суперфиций как вид земельных прав – право застройки участка (с), право наследственного владения и пользования землей. Современный этап земельной реформы характеризуется четкой установкой на завершение приватизации земель, используемых приватизированными несельскохозяйственными предприятиями на праве постоянного пользования, в 2009 г. или на перевод их на арендные условия землепользования, переоформление прав на землю (которое затягивается практически до бесконечности)

1. Земельно-правовой строй страны в 1917-1990 гг.: основные этапы становления и главные черты. Основные законодательные акты.

Крестьянский наказ в рамках Декрета «О земле» от 26 октября 1917 г. (по старому стилю) объявил всю землю народным достоянием, отменил частную собственность на землю, запретил сдавать ее в арен­ду и залог.

Земля передавалась в распоряжение земельных комитетов, кото­рые являлись полномочными органами государственной власти на местах. Тем самым земля переходила в распоряжение государства. Декрет о социализации земли предусматривал, что всякая собственность на землю и другие природные ресурсы отменяется навсегда и распоряжение ими передается органам государственной власти.

Таким образом, из всех юридических конструкций осталось место только праву пользования землей. Однако недолгие времена нэпа потребовали ввести конструкцию, с одной стороны, расширяю­щую права крестьян на землю, с другой стороны, не умаляющую государственную монополию на этот природный объект. П раво трудового землепользования, ут­вержденное Законом о трудовом землепользовании и закрепленном Земельным кодексом РСФСР от 30 октября 1922 г. Оно предоставлялось всем гражданам РСФСР для веде­ния сельского хозяйства и желающим обрабатывать землю своим тру­дом (Земельный кодекс РСФСР 1922 г., ч. 1). Права трудового земле­пользования не мог быть лишен никто, кроме случаев, прямо указан­ных в законе, а место расположения земельного участка, предоставленного по этому праву, могло быть изменено лишь при ле­соустройстве, а также при земельных переделах в тех обществах, где существовал общинный порядок землепользования (ст. 95). Право трудового пользования считалось бессрочным. В рамках пользования гражданин имел право:

а) вести хозяйственное использование земли способом, избран­ным им по своему усмотрению;

б) возводить, устраивать и использовать на земле строения и со­оружения для хозяйственных и жилищных нужд.

Землепользователь не имел права совершать на своем земельном участке действия или отстраивать сооружения, нарушающие сущест­венные интересы иных землепользователей. Покупка, продажа, заве­щание, дарение, залог земли пользователям запрещались.

Трудовой пользователь имел право на строения, растения, посевы и все, что соединено с участком земли. В случае нарушения прав Земельная комиссия обязана была восстановить их.

Право трудового землепользования было предназначено для сельского хозяйства.

Основные принципы земельного регулирования 30-х годов и далее: целевой харак­тер права землепользования; устойчивость права землепользования; бесплатность права землепользования.

Устанавливалось право исключительной государственной собственности на землю.

Перечисленные принципы распространялись на реализацию прав на землю всеми предусмотренными законодательством субъектами.

Среди субъектов значились и граждане, однако права их были в значительной степени ограничены. Статья 22 Основ законодательст­ва СССР о земле 1968 г. предоставляла право на земельные участки гражда­нам только для ведения личного хозяйства без применения наемного труда.

В основном права на землю предоставлялись гражданам, проживающим в сельской местности. Это право приуса­дебного землепользования, пользование участками для индивидуаль­ного огородничества, пользование сенокосами, выпасами. Нормы ведения хозяйств устанавливались республиканскими СовМинами (ЗК РСФСР 1970)

По характеру возникновения в этот период право землепользования крестьянских хозяйств считалось первичным, т. е. земля предоставля­лась непосредственно государством в лице исполкома райсовета из зе­мель государственного запаса. По срокам землепользования это было землепользование бессрочное. Право землепользования предоставля­лось законодательством крестьянскому двору — семейно-трудовому объ­единению лиц, совместно ведущих сельское хозяйство. Наем рабочей силы не допускался.

1. Земельно-правовой строй дооктябрьской России: главные черты и основные этапы становления.

Для понимания современного положения земельного права и законодательства следует рассматривать земельные отношения начиная с 1861 г. – года опубликования Манифеста, упразднившего крепостную зависимость, и, таким образом, устранившего наиболее одиозные проявления феодализма в России.

Причины реформы – 2-я промышленная революция – необходимость рабочих рук для промышленности – «прусский путь» (освобождение крестьян без земли) – «американский путь» (ликвидация помещичьего землевладения, которое, кстати, в США никогда и не существовало, создание слоя фермеров) – компромисс между различными реформаторскими силами, выбиравшими данные пути.

До реформы 1861 года в России крестьяне не обладали никакими самостоятельными правами на землю, установленными в законодательстве. Помещичьи крестьяне не могли даже использовать землю иначе как по воле феодала-помещика.

Начиная с 1861 года крестьяне, единолично или в рамках общины, начинают выступать в качестве носителей прав и обязанностей на землю.

Положением 19.2.1861 декларировалась отмена крепостной зависимости, право на земельный надел и порядок осуществления выкупных платежей. Земля выделялась, но ее использование затруднялось обязательствами перед помещиками по выкупу (есть мнение, что это долгосрочная аренда, а не собственность). Субъектом земельных отношений, как правило, являлась община.

Крестьяне стали единым сословием (Законы 1863 и 1866 гг.). Однако процесс выкупа был медленным и не способствовал укреплению положения крестьянства.

1905 год – расширение прав на землю, столыпинская реформа – направлена на создание широкого слоя сельских собственников, владевших землей на праве личной собственности на землю – владение, пользование (кроме сервитута и нарушения прав других участков), распоряжение.

Прав крестьян ограничивались правами общины на надел, выкупной платой, сословными ограничениями. Община могла производить передел крестьянской земли (руководствуясь принципом справедливости, продавать, сдавать землю).

Суть – раздел общины, выдел хуторов/отрубов, распространение частной собственности. (попытка создания буржуазии не на базе помещиков, а на базе крестьян).

Реформа в итоге завершена не была.

1. Понятие и классификация источников земельного права РФ

В различных правовых системах выделяются различные источники права: нормативно-правовой акт, нормативный договор, судебный прецедент, правовая доктрина, правовой обычай и т.д.

Для России характерно главенствование нормативных актов, но большое значение приобретают также общие принципы, договоры и обычаи. В других странах (англо-саксонского права) существуют судебные решения, учитывая то, что прецедент является основой правовой системы. Следует отметить, что ППВС и ВАС, ПКС обязательны для остальных судов.

Источник можно понимать в формальном и материальном смысле (определение сам дашь).
Нормативный акт содержит норму права (что обусловлено материально) и отличается от индивидуального акта тем, что направлен на многократное применение. Норма права есть общее правило поведения, обязательное для исполнения гражданами и ДЛ, установленное уполномоченным органом.
НПА должны приниматься только по основным вопросам земельных отношений (решение конкретики передается субъектов РФ).
НПА составляют систему. (по юрсиле – КРФ, ФКЗ, ФЗ и т.д,, учитывая ст. 72, регионы туда ж).

Черты – политическая детерминированность (ЗК - отклонение СФ в 1996, Президентом в 1997, в 2001 только принят), особая процедура принятия (как и у всех законов – законодательная инициатива - ГД ФС в двух чтениях большинством – СФ одобряет, если нет – согласительная комиссия или 2/3 ГД ФС, одобрен при молчании в 14 дней – Президент подписывает или налагает вето – преодолевается 2/3 ГД ФС, ¾ СФ ФС. – публикуется, 14 дней)

 

1. Конституционные основы земельного права.

«Земельные» нормы Конституции РФ можно условно разбить на две большие группы:

1. непосредственно посвящен­ные земельным отношениям

2. опосредованно участвующая в регулировании земельных отношений.

К первой группе относятся:

ст. 9 — о земле и иных природных ресурсах, находящихся в раз­личных формах собственности;

ст. Зб — о праве частной собственности на землю и регулировании условий и порядка пользования ею на основе федерального закона;

ст. 42 — о праве каждого на благоприятную окружающую среду;

ст. 58 — об обязанности каждого сохранять природу, бережно от­носиться к ее богатствам;

ст. 72 — об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законода­тельства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении эко­логической безопасности.

Вторую группу норм составляют более отдаленные от земельных отношений, но не менее значимые для них предписания Конститу­ции:

ст. 2, 17 и 18 — о человеке, его правах и свободах как высшей цен­ности, защита которых является обязанностью государства и всех его органов;

ст. 1, 7 -- о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства;

ст. 8 — о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности;

ст. 19 — о равенстве всех перед законом и судом;

ст. 25, 40 — о праве на жилище и его неприкосновенности. Орга­ны государственной власти и органы местного самоуправления поощ­ряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище;

ст. 45, 46, 47 и 48 — о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в частности гарантировании судебной защиты;

ст. 57 — об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы

1. Закон как источник земельного права.

Под законом понимается акт высшей юридической силы, принимаемый в особом порядке законодательным органом государственной власти, содержащий нормы, направленные на многократное применение. Принимаются ГД ФС (изложи законодательный процесс – см. два вопроса выше, комитет – по земельным отношениям и строительству, Алексей Русских – КПРФ).. Это высшая форма нормативного акта, которая принимается в особом порядке и направлена на регулирование наиболее важных общественных отношений. Он всегда нормативен.
Среди относящихся к земельному праву законов отмечаются – ЗК-01, ВК-06, ЛК-6, ГрадК-04, ФЗ об охране окружающей среды 02, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах-95. о мелиорации земель-96, об обороте земель с/х назначения-03, земельном кадастре-00. Источниками также являются – законы природоресурсного блока. (о недрах, животном мире и т.д.), а также законы других отраслей – гражданского, например.

Так, например, ВК РФ предусматривает нормы о береговой линии, собственности на пруды и обводненные карьеры, зонах санитарной охраны, водоохранных зонах.

ЛК РФ – земли лесного фонда, право собственности граждан и ЮЛ на древесно-кустарниковую растительность на земельном участке, определение границ земель, занятых лесами, порядок перевода земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, леса на землях других категорий.

ГК РФ – общие частно-правовые положения. КоАП и УК – нормы об ответственности.

Земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В случае противоречия действует ФЗ, законы субъекта принимаются, соответствуя ФЗ.

В ряде случаев прямо устанавливается, что некоторые вопросы относятся к ведению Федерации (ст. 27 – ограничение оборота земель), субъектов (предельный размер участков в собственность – в пределах ФЗ), перечень особо ценных продуктивных угодий, пригородные зоны). Большинство вопросов регулируется совместно. Субъекты, как правило, ликвидируют пробелы. Опережающее нормотворчество – принятие законов субъекта по очевидным вопросам, по которым не принят или в стадии рассмотрения ФЗ,

1. Разграничение действия норм гражданского и земельного законодательства в регулировании земельных отношений.

Данный вопрос является во многом дискуссионным и сложным в практике законотворчества и применения.

Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления собственности и иных вещных прав, регулирует обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Отношения, связанные с осуществлением права собственности и других вещных прав на участки, по своей сути носят гражданско-правовой характер.

Но – согласно ч. 3 ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому только в той мере, в какой их оборот допускается законом о земле. Владение, пользование и распоряжение осуществляются свободно, если не наносят ущерба окружающей среде и если не нарушают других прав и законных интересов.

Земельное законодательство определяет и закрепляет особенности порядка возникновения, осуществления и прекращения прав собственности, пользования, аренды, ограничения прав землепользователей на участки.

глава 17 ГК – нормы по отношению к земле, ч. 3 ст. 3 – имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению. по совершению сделок регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральными законами.

1. Подзаконные нормативные акты как источники земельного права.

В них прежде всего входят указы Президента РФ, а также постановле­ния Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты орга­низаций и иные акты (к иным актам — источникам земельного права относятся акты субъектов Федерации и органов местного самоуправле­ния

Главными подзаконными актами являются указы Президента России.

В земельном праве указы Президента и актуальны и разнообраз­ны, что объясняется значимостью и запутанностью земельных отно­шений, устарелостью некоторых частей земельного законодательства 1990-х годов, необходимостью оперативного восполнения пробелов в земельном регулировании.

Неполный перечень тем указов Президента в области регулирования земельных отношений дает представление о месте этого вида источника права в формировании земельного права в последние годы. Оказавшими значительное влияние на развитие земельных отношений можно считать Указы:

«О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»;

«О регулировании земельных отношений и развитии аграрной ре­формы в России»;

«О налогообложении продажи земельных участков и других опера­ций с землей»;

«О государственном земельном кадастре и регистрации докумен­тов о правах на недвижимость»;

«О праве собственности граждан и юридических лиц на земель­ные участки под объектами недвижимости в сельской местности»;

«О реализации конституционных прав граждан на землю»;

«О государственной поддержке садоводов, огородников и владель­цев личных подсобных хозяйств (изложение содержания приведенных указов дается в последующих главах, раскрывающих соответствующие институты земельного права)»;

«О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобрете­нии в собственность земельных участков под этими объектами».

Следующими источниками земельного права в иерархии подзаконных актов являются постановления Правительства Российской Фе­дерации, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во ис­полнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных ука­зов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Рос­сийской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции РФ).

Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции полномочий Прави­тельства РФ имеются и такие, которые относятся к регулированию и реа­лизации земельных отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспе­чению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и обще­ственного порядка.

Во исполнение своих полномочий Правительство РФ, осуществ­ляя распорядительные функции, активно участвует в формировании земельного права. Об этом свидетельствует перечень актов Правитель­ства, принятых в последние годы:

«О мониторинге земель в Российской Федерации»;

«О порядке ведения государственного земельного кадастра»;

«Об утверждении Положения о порядке осуществления государст­венного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации»;

«О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»;

«Об утверждении Положения о порядке установления границ зем­лепользования в застройке городов и других поселений»;

«Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание ав­томатизированной системы ведения государственного земельного ка­дастра»;

«О мерах по стабилизации экономического положения агропромыш­ленного комплекса Российской Федерации»;

«О порядке определения нормативной цены земли»;

«О государственной кадастровой оценке земель»;

«О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации».

Как видно из приведенного перечня, Правительство России ак­тивно пыталось принимать оперативные меры по налаживанию и обеспечению земельного правопорядка.

 

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, прини­маемые центральными органами исполни­тельной власти, к которым согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве РФ относятся федеральные министерства, фе­деральные службы, федеральные агентства (Федеральная служба без­опасности, Федеральная пограничная служба, Росгидромет и др.).

Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако почти каждое из них обладает некими надведомственными функциями, которые и обусловливают зна­чение ведомственных актов для остальных граждан.

С 1992 – государственная регистрация актов в МинЮсте – проверяется полномочие издавать акт, противоречие вышестоящим актам, неурегулированность данного вопроса, доведение до всеобщего сведения актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина.

Инструкция о ввозе на территорию Российской Федерации и вы­возе с территории Российской Федерации семян сортов растений и племенного материала пород животных. Утверждена Министерством сельского хозяйства РФ и Государственным таможенным комитетом РФ;

письмо Министерства природных ресурсов РФ и Министерства сельского хозяйства РФ «О порядке лицензирования бурения скважин на воду (кроме бурения скважин на термальные воды)»;

приказ Министерства путей сообщения РФ «Об утверждении По­ложения о порядке использования земель федерального железнодорож­ного транспорта в пределах полосы отвода железных дорог»;

письмо Государственного комитета РФ по строительству и жи­лищно-коммунальному комплексу «О включении в состав сведений, подлежащих регистрации, прав на недвижимое имущество, градо­строительных ограничений и сервитутов»;

Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам по примене­нию Закона РФ «О плате за землю».