Тема 5. Адміністративні послуги в діяльності публічної адміністрації.

 

Перелік проблемних питань, що складають сутність теми:

1. Поняття «адміністративна послуга».

2. Ознаки адміністративних послуг.

3. Класифікація адміністративних послуг.

4. Реєстр адміністративних послуг.

 

Методичні рекомендації

До першого питання. Сфера послуг сьогодні ‑ це одна з найперспективніших галузей економіки, яка, до того ж, швидко розвивається. Вона охоплює торгівлю і транспорт, фінанси і страхування, комунальне господарство, освітні та медичні установи, шоу-бізнес тощо. Практично всі організації тією або іншою мірою надають послуги. Проте протягом багатьох років інституту послуг не приділялось достатньої уваги. Незалежно від власного бажання кожен громадянин періодично вимушений звертатися до публічної адміністрації за отриманням паспорта чи оформленням субсидії, за реєстрацією себе як суб’єкта підприємницької діяльності чи для отримання посвідчення водія, дозволу на зберігання та носіння вогнепальної зброї тощо.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо упорядкування адміністративних послуг» від 17 липня 2009 р. №737, адміністративна послуга – це послуга, яка є результатом здійснення суб'єктом повноважень щодо прийняття згідно з нормативно-правовими актами на звернення фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов'язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифіката, посвідчення та інших документів, реєстрація тощо).

До другого питання. Слід розпочати з того, що Аналіз запропонованих позицій дав можливість виокремити такі ознаки адміністративних послуг:

1. Адміністративні послуги надаються лише за безпосередньою ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб, незалежно від самої форми заяви особи (усна чи письмова) та порядку її отримання органом влади. Немає значення, чи всі особи зобов’язані звертатися за конкретною адміністративною послугою, як, наприклад, за отриманням загальногромадянського паспорта, чи лише окремі категорії суб’єктів права, як у випадку з отриманням будь-якої ліцензії.

2. Необхідність і, відповідно, можливість отримання конкретної адміністративної послуги передбачена законом. Надання адміністративної послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання порядку надання такої послуги. Вимога особи до органу влади вчинити якісь дії на її користь може розглядатися як адміністративна послуга лише тоді, коли порядок розгляду цієї заяви є чітко регламентованим. Не можна вимагати від органу влади надати адміністративну послугу, якщо її надання не передбачено законом.

3. Закон наділяє повноваженнями щодо надання кожної адміністративної послуги відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. За загальним правилом, за конкретною адміністративною послугою можна звернутися лише до певного (тільки одного) органу влади, визначеного законом, на відміну від інших видів звернень, які можуть бути розглянуті та вирішені більш широким колом суб’єктів.

4. Для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, які встановлені законом.

Адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акта, в якому вказано його адресат. При задоволенні заяви особи цей акт має типову форму (свідоцтво, ліцензія), хоча, власне адміністративним актом вважається лише саме рішення органу про реєстрацію чи видачу свідоцтва.

До третього питання. Необхідно розглянути види адміністративних послуг в залежності від наступних критеріїв: І. Залежно від змісту адміністративної діяльності щодо надання адміністративних послуг; ІІ. Залежно від рівня встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання; ІІІ. Залежно від форми їх реалізації; ІV. Залежно від предмета (характеру) питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів; V. За критерієм платності адміністративні послуги можна поділяти на платні й безоплатні.

До четвертого питання. Необхідно зазначити, що упорядкування системи адміністративних послуг ‑ основний напрям наближення влади до пересічного громадянина, задоволення його потреб, захист прав та свобод. Водночас за умов фінансової кризи та потреби удосконалення державного контролю за системою надання адміністративних платних послуг виникає потреба ведення єдиного обліку всіх послуг, що надаються публічною адміністрацією.

 

 

Тема 6. Адміністративні процедури та їх правове регулювання: зарубіжний досвід для України

Перелік проблемних питань, що складають сутність теми:

1. Поняття адміністративної процедури

2. Ознаки адміністративних процедур

3. Класифікація адміністративних процедур

4. Принципи адміністративної процедури.

5. Адміністративна процедура як інститут адміністративного процесу. Значення адміністративних процедур у реформуванні адміністративного права.

6. Особливості здійснення адміністративних процедур ФРН.

7. Особливості здійснення адміністративних процедур Польши.

8. Особливості здійснення адміністративних процедур США.

9. Особливості здійснення адміністративних процедур Нідерландів.

10. Особливості здійснення адміністративних процедур Естонії.

Методичні рекомендації

До першого питання. Врегулювання питань забезпечення суб’єктивних прав, свобод і законних інтересів громадян, закріплення нових суспільних відносин нормами права призводять до появи нових теоретико–правових категорій, нового змістовного наповнення встановлених раніше чи зміни назви категорії при залишенні її властивості. Все це торкається такої категорії науки адміністративного права, як «адміністративна процедура». Слід відзначити, що питання цієї категорії неодноразово ставало предметом вітчизняних та зарубіжних досліджень серед В.Б. Авер’янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Р.Ф. Васильєва, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, В.Н. Дубовицького, Л.В.Коваля, Ю.М. Козлова, А.Т. Комзюка, В.А. Лорія, І.В. Опришка, В.Г. Перепелюка, Л.Л. Попова, О.М. Семьоркіної, В.Д. Сорокіна, Ю.Н. Старилова,В.Н. Тимощука, Ю.О. Тихомирова, Н.М. Тищенка та багатьох інших, але так і не існує одностайності серед науковців щодо її змістовного наповнення.

Суттєвий вплив на визначення поняття адміністративної процедури в Україні здійснюють дослідження представників радянської школи адміністративного права Б.В. Лазарєва, В.А. Юсупова та інших, згідно з якими, сутність адміністративної процедури відповідає сутності право реалізаційної процедури, спрямованої на забезпечення прав та інтересів людини та громадянина.

З іншого боку, аналіз спеціальної тематичної літератури дає можливість стверджувати, що більшість українських науковців і практиків схиляються до позиції російських вчених, які розглядають провадження з розгляду заяв, скарг і звернень громадян як вид адміністративного процесу. Слід зазначити, що провадження за заявами і пропозиціями громадян в межах адміністративного процесу розглядається як реалізація регулятивних відносин, а провадження за скаргами – правоохоронних. Відповідно перший підхід відносяться до право реалізаційного адміністративного процесу, а другий – до юрисдикційного.

Аналіз цих підходів дозволяє відомим сучасним адміністративістам поділяти адміністративно–процедурну діяльність виконавчих органів залежно від змісту на три частини: процес адміністративної правотворчості, правозастосовчий (організаційно–процедурний) процес та адміністративно–юрисдикційний процес.

Необхіідно зупинитися на тлумаченні самого адміністративного процесу, оскільки деякі з адміністративістів вкладають один і той же зміст у такі поняття, як «адміністративний процес» та «адміністративна процедура».

До другого питання. При розгляді даного питання насамперед слід навести ознаки адміністративних процедур:

1) Адміністративні процедури застосовуються в публічній сфері. Саме за допомогою адміністративних процедур управлінській діяльності публічної адміністрації надається правова форма, що забезпечує чітке функціонування суб’єктів управління. Адміністративними процедурами можуть бути врегульовані як «внутрішні», організаційні прояви повноважень органів публічної влади, так і «зовнішні» прояви повноважень таких органів, тобто прийняття рішень відносно індивідуальних справ, що має значення для приватних осіб у зв'язку з реалізацією їхніх прав і законних інтересів.

2) Адміністративні процедури регулюють порядок здійснення правозастосувальної діяльності. Застосування права – це владна-організуюча діяльність компетентних органів і осіб, що забезпечують у конкретних життєвих випадках реалізацію юридичних норм. Застосування права необхідне у випадку, коли закон повинен діяти з урахуванням тих або інших конкретних обставин, що вимагають встановлення та контролю. Застосування права – важлива сторона діяльності органів державної влади по виконанню законів і інших правових актів, у процесі якої видаються інші акти, що мають головним чином організаційний характер.

Адміністративні процедури, додаючи правову форму такої діяльності, закріплюють порядок дій і прийняття рішень компетентних органів і посадових осіб у зв'язку з застосуванням ними правових вимог до конкретного життєвого випадку. Нормативно закріплені адміністративні процедури, забезпечуючи проведення в життя вимог закону, стають критерієм правомірності поводження суб'єктів і в цьому розумінні виконують також правозабезпечуючу функцію. Правозастосування в розглянутому контексті повинне розвиватися в напрямку зведення ролі виконавчої влади до обслуговування процесу реалізації права приватною особою, тобто створенню передбачених законом умов для доцільного й оптимального використання громадянином правових можливостей, що повністю узгоджується із сучасною ідеологією трансформації вітчизняного адміністративного права, надання йому публічно-сервісного призначення.

3) Адміністративні процедури охоплюють управлінську діяльність позитивної спрямованості,тобто діяльність, спрямовану на створення умов для ефективної реалізації прав і законних інтересів громадян і організацій. Саме «позитивна» сторона адміністративної діяльності повинна одержати нормативне закріплення через адміністративні процедури.

У рамках адміністративних процедур не вирішуються суперечки і не розглядаються скарги приватних осіб на дії і рішення органів публічної адміністрації. Адміністративні процедури не мають своїм результатом застосування примусових заходів. Між зацікавленою особою і владним суб’єктом, що беруть участь в адміністративних процедурах, виникає регулятивне процесуальне правовідношення, у якому суб’єкт публічного управління виступає не в ролі арбітра, а в ролі організатора, що забезпечує реалізацію в сфері публічного управління прав або обов'язків зацікавленої особи, передбачених відповідними матеріальними нормами права.

4) Адміністративні процедури встановлюють визначений порядокздійснення тих або інших дій. Завдання адміністративних процедур - упорядкувати діяльність уповноважених органів влади і всіх зацікавлених осіб. При цьому таке упорядкування має своєю кінцевою метою підвищення ефективності і якості роботи державних органів, забезпечення належного виконання публічною адміністрацією своїх задач і функцій. Таким чином, процедурні норми повинні складати основу діяльності органів публічної влади.

5) Для адміністративних процедур характерний особливий суб'єктний склад. Однією із сторін в адміністративній процедурі завжди виступає державний орган або посадова особа, наділені державно-владними повноваженнями.

6) Адміністративні процедури закріплюються адміністративно-процесуальними нормами, які, в свою чергу, регулюють застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права (фінансового, господарського, трудового та ін.) і при цьому регламентують діяльність уповноважених органів і посадових осіб.

До третього питання. При відповіді на питання необхідно розкрити класифікацію адміністративних процедур здійснюється за такими критеріями: залежно від виду (спрямованості) діяльності органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, суб`єкта ініціативи та наслідків для приватної особи.

До четвертого питання. При відповіді на це питання слід навести та розкрити зміст принципів адміністративних процедур. Принципами адміністративної процедури визначено: 1) верховенство права; 2) законність;

3) рівність учасників адміністративного провадження перед законом; 4) використання повноважень із належною метою; 5) обґрунтованість; 6) безсторонність (неупередженість) адміністративного органу; 7) добросовісність; 8) поміркованість; 9) пропорційність; 10) гласність та відкритість; 11) своєчасність та розумний строк; 12) ефективність; 13) презумпція правомірності дій і вимог особи; 14) гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні; 15) гарантування правового захисту.

До п’ятого питання. З-поміж проблем адміністративного праворозуміння особливо важливого значення набуває зміна ставлення до процесуальних аспектів функціонування органів публічної адміністрації. Адже реалізація владних повноважень з боку органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування потребує відповідної процедурної форми, оскільки стосовно цих органів діє пряме конституційне застереження: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України та законами України».

Враховуючи, що вітчизняна правова наука традиційно пов'язує аналіз адміністративних процедур з поняттям «адміністративний процес», необхідно переглянути деякі уявлення щодо процесуального аспекту адміністративного права.

В даний час в адміністративно-правовій науці ведуться інтенсивні дискусії про співвідношення процесу і процедури. Слід зазначити, що на сьогоднішній день в адміністративно-правовій науці не склалося одностайного підходу до визначення поняття і сутності адміністративного процесу. Історія розвитку адміністративного права сформувала принаймні три основні доктринальні підходи до його визначення, залежно від яких визначається його місце в правовій системі, регуляторні можливості, обсяг і зміст.

До шостого питання. Регулювання адміністративних процедур визначається Законом ФРН «Про адміністративну процедуру».

Адміністративна процедура, тобто діюча назовні діяльність органів влади, спрямована на перевірку передумов, підготовку і прийняття адміністративного акта або укладення публічно-правового договору.

При цьому адміністративним актом визнається кожне розпорядження, рішення або інший суверенний захід, який приймає орган влади для врегулювання окремого випадку у сфері публічного права і який має безпосередню, спрямовану назовні правову дію.

Адміністративна процедура проводиться за службовим обов'язком органу або за заявою особи.

Особливі види процедури: «формальна адміністративна процедура», в якій свідки зобов'язані давати показання, а експерти — експертні висновки, обов'язково проводиться слухання, встановлені додаткові вимоги до форми та порядку оприлюднення адміністративного акта. «процедура затвердження плану», яка передбачає низку додаткових вимог щодо отримання зауважень, проведення слухань та ін. Ця процедура застосовується щодо великих проектів (наприклад, будівництв тощо). Правовим наслідком затвердження плану є затвердження допустимості проекту, що включає наступні необхідні заходи в інших спорудах з огляду на всі зачеплені інтереси; немає потреби в інших, крім затвердження плану, рішеннях органів влади, особливо публічно-правових дозволах, ліцензіях, санкціях, узгодженнях, згодах та інших затвердженнях плану. Затвердження плану з правової точки зору врегульовує всі публічно-правові відносини між носієм проекту і зачепленими планом особами.

«дозвільна процедура», якщо адміністративна процедура має на меті надання дозволу, який слугує втіленню планів в рамках економічної діяльності заявника.

До сьомого питання. У Польщі діє Кодекс адміністративного провадження від 14 червня 1960 року. Предмет регулювання якого є провадження:

1) в органах публічної адміністрації у належних до компетенції цих органів індивідуальних справах, що вирішуються адміністративними рішеннями;

2) в інших державних органах, а також в інших суб'єктах, якщо вони зобов'язані законом або за домовленістю вирішувати справи;

3) у справах розв'язання спорів про компетенцію між органами одиниць територіального самоврядування та органами урядової адміністрації і між органами та суб'єктами;

4) у справах видачі довідок.

Кодекс адміністративного провадження, крім того, регулює провадження у справах скарг і пропозицій в державних органах, органах одиниць територіального самоврядування, а також в органах громадських організацій.

До восьмого питання. Необхідно здійснити загальну характеристику Закону США «Про адміністративну процедуру». Закон про адміністративну процедуру регулює: — вирішення справ через видання «наказу» (остаточного розпорядження агентства, що у повній або частковій формі стверджує, заперечує, забороняє чи проголошує певні дії); — так зване «змагальне вирішення справи» (або «квазісудову процедуру» вирішення справ); — процедуру «творення правил» агентствами (§ 553). При цьому «правило» означає повну або часткову заяву агентства щодо загальної або часткової дії чи майбутніх наслідків впровадження, тлумачення та приписів закону або політики чи визначення організаційних, процедурних або практичних вимог агентства, що також передбачає затвердження чи встановлення майбутніх тарифів, розмірів заробітних плат, підприємницьких і фінансових структур або порядок їх реорганізації, цін, майна та устаткування підприємств, надання послуг чи пільг на користування ними або оцінювання майна, витрат чи розрахунків, а також інших дій, пов'язаних із виконанням вищепереліченого.

До девятого питання. В Нідерландах діє акт із загального адміністративного права, який набув чинності з 1 січня 1994 року.

Даний законодавчий акт регулює відносини щодо: — видання індивідуальних адміністративних актів (розпоряджень), в тому числі за заявою особи; — оскарження розпоряджень в адміністративному порядку шляхом подання «заперечення» та «адміністративної апеляції»; — оскарження розпоряджень в судовому порядку.

Крім того, Актом із загального адміністративного права регулюються: — питання субсидій; — відносини щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства; — порядок вжиття «примусових заходів», тобто фізичних заходів, які застосовуються адміністративним органом чи від його імені й спрямовані проти діяльності (бездіяльності), яка перешкоджає виконанню обов'язків, встановлених статутною нормою або згідно з нею; — деякі загальні питання здійснення повноважень адміністративними органами, зокрема відносини щодо надання влади видавати розпорядження від імені адміністративного органу та відносини щодо делегування повноважень.

До десятого питання. Необхідно здійснити загальну характеристику Закону «Про адміністративну процедуру», який набув чинності з 1 січня 2002 року.

Закон регулює діяльність адміністративних органів щодо: — видання постанов; — прийняття адміністративних актів; — здійснення заходів; — укладення публічно-правових договорів.

При цьому адміністративним актом є наказ, рішення, розпорядження, директива чи інший правовий акт, виданий адміністративним органом в ході виконання адміністративних функцій у публічно-правових відносинах для регулювання окремого випадку і спрямований на створення, зміну чи припинення прав і обов'язків осіб.

Постанова — це правовий акт, що видається адміністративним органом для регулювання невизначеної кількості випадків.

Публічно-правовий договір — це угода, що регулює адміністративно-правові відносини. Публічно-правовий договір може бути укладений для регулювання індивідуального випадку або невизначеного числа випадків. Як мінімум однією стороною публічно-правового договору є держава, орган місцевого самоврядування, інша публічно-правова юридична особа або приватна юридична особа чи фізична особа, що виконує на підставі закону функції публічної адміністрації.

Захід — це дія адміністративного органу, що не є виданням правового акта і не здійснюється в цивільно-правових відносинах.

Слід також розкрити особливі види процедури.