Тема 3.Проблеми правового регулювання публічної служби

Проблемні питання, що складають сутність теми

1. Основні проблеми законодавчого врегулювання публічної служби.

2. Проблеми класифікації видів публічної служби. Перспективи поділу державної служби на цивільну, мілітаризовану та спеціалізовану.

3. Проблеми систематизації законодавства про державну службу.

4. Служба в органах місцевого самоврядування – вид публічної служби

Методичні рекомендації

До першого питання. Реформування публічної служби зумовлено сучасними завданнями і функціями держави, переходом до системи публічної влади, яка базується на поєднанні державного управління з місцевим самоврядуванням, реорганізацією системи та структури органів виконавчої влади, якісною зміною функцій публічного управління та проблемами формування високоефективного, професійного, стабільного апарату управління, спроможного якісно, кваліфіковано і чесно працювати, виконувати вимоги громадян і задовольняти їх потреби.

Аналіз вітчизняного і зарубіжного досвіду інституту публічної служби дозволяє говорити про існування різних підходів до його реформування, а також цілої низки проблем, які негативно впливають на виконання функцій держави, її органів, забезпечення реалізації конституційних прав і свобод громадян, надання їм управлінських послуг слід віднести: недосконалість чинного законодавства, закритість сучасної державної служби; зловживання службовими повноваженнями; недостатня публічної служби, що спричиняє її нестабільність; відсутність чітко регламентованих адміністративних процедур і стандартів надання послуг, загальна і правова культура службовців та інше.

Публічна служба – основний елемент публічного управління, важливий інструмент формування та реалізації державної політики, забезпечення прав і свобод громадян.

До другого питання. Слід коротко розглянути науково-теоретичні підходи до розуміння публічної служби став наш сучасник професор О.В. Петришин, який до публічної служби відносить державну, муніципальну службу та службу у недержавних організаціях (громадських організаціях, політичних партіях, та навіть – приватних підприємствах). На його думку для публічної служби характерні такі ознаки як:

1) зайняття посади у відповідних органах і організаціях незалежно від форм власності і конкретних організаційних структур;

2) службова спрямованість діяльності, що полягає у діяльності не на себе, а на обслуговування «чужих» інтересів;

3) професійність службової діяльності, тобто здійснення такої діяльності на постійній основі, що потребує певних знань і наступності, та є основним джерелом матеріального забезпечення працівника.

З огляду на інституційний аспект, публічна служба в найширшому розумінні може здійснюватись працівниками усіх організацій публічного сектору: органів державної влади (тобто, не лише виконавчої, але й законодавчої та судової); державних підприємств та установ; органів місцевого самоврядування; комунальних підприємств та установ. Тобто, до поняття публічної служби включають діяльність працівників усіх інституцій, які виконують публічні завдання, в тому числі діяльність державних або муніципальних лікарів, вчителів тощо. У вужчому розумінні в інституційному вимірі публічну службу розглядають як діяльність, насамперед, службовців органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування.

Функціональний аспект є важливим з огляду на те, що протягом останніх десятиріч завдання публічної адміністрації в багатьох країнах виконуються не лише органами та організаціями публічного (державного та муніципального) сектору, але й делегуються громадським організаціям, і навіть приватним структурам. Тобто, мова йде про розширення кола суб‘єктів, залучених до виконання публічних функцій, і про визначення меж публічної служби через реалізацію публічних завдань.

До третього питання. Законом України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року урегульовано суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу.Він визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.

Даний нормативно-правовий акт став основоположним актом, який дав оцінку досить складної ситуації, в якій почалося і продовжується формування українського законодавства про державну службу. Однак, на сьогоднішній день, його основними недоліками є наступне.

По-перше, очевидна фрагментарність, так би мовити, «клаптиковість» регулювання окремих сторін функціонування державної служби в різних правових актах. Вже зараз нараховується більш як десять тільки законів, де по-різному регламентуються елементи державно-службових відносин.

По-друге, очевидне відставання у регулюванні більш загальних питань державної служби порівняно до конкретних питань. Так, законодавчі акти по окремих видах державної служби почали застосовуватися з 1991 р., тим часом як більш загальний Закон про державну службу був прийнятий лише в кінці 1993 р.

По-третє, значна нечіткість і непослідовність використаних у законодавстві понять, дефініцій і характеристик державно-службових відносин. У деяких актах немає навіть самих термінів «служба», «службовець».

До четвертого питання. Служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.Посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.Право на службу в органах місцевого самоврядування мають громадяни України незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території.

Тема 4. Удосконалення методів і форм діяльності публічної адміністрації

Проблемні питання, що складають сутність теми

1. Поняття та види методів діяльності публічної адміністрації

2. Переконання та стимулювання в діяльності публічної адміністрації

3. Примус в діяльності публічної адміністрації

4. Поняття та види форм діяльності публічної адміністрації

5. Характеристика форм діяльності публічної адміністрації

6. Забезпечення законності в діяльності публічної адміністрації (контроль, нагляд, звернення громадян).

 

Методичні рекомендації

До першого питання. Категорії форми та методу публічного адміністрування необхідно розглядати в нерозривному зв’язку. Якщо форму діяльності публічної адміністрації можна досить ясно продемонструвати, показати її правовий зміст і основне призначення, то її методи характеризуються меншим ступенем правової регламентації.

В юридичній літературі існують певні труднощі з розумінням категорії методу, з відокремленням її від форми публічного адміністрування, а також методу правового регулювання. Методи публічного адміністрування застосовуються владними суб’єктами адміністративного права (публічною адміністрацією). Форма є первинною щодо методу. Вона показує, що конкретні дії публічної адміністрації здійснюються шляхом оформлення їх, наприклад, у правовий акт, що тягне за собою юридичні наслідки. Метод, у свою чергу, дає можливість побачити характер взаємовідносин між суб’єктом і об’єктом впливу. Він обов’язково знаходить своє вираження у формі публічного адміністрування. Iнакше кажучи, якби не було форми публічного адміністрування, методи публічного адміністрування втратили будь-який сенс. Наприклад, як можна застосувати заходи адміністративного стягнення або надати ліцензію фізичній чи юридичній особі без документального оформлення таких дій, тобто без прийняття відповідного правового акта публічного адміністрування. Таким чином, стає очевидним нерозривний зв’язок методу діяльності публічної адміністрації з її формами.

Методами публічного адміністрування є певні способи практичного виконання суб’єктами публічної адміністрації своїх адміністративних зобов’язань, що відповідають характеру й обсягу наданої їм компетенції.

До другого питання. Метод переконання використовується публічною адміністрацією в процесі вжиття роз’яснювальних, виховних, заохочувальних та інших заходів з метою дотримання вимог чинного законодавства. Він спрямований на те, щоб громадяни самі виконували виражену в правових актах волю публічної адміністрації. Завдяки цьому методу досягається єдність волі законодавця і громадян, керівника і колективу, яка є необхідною умовою єдності дій.

Переконання ‑ це процес послідовно здійснюваних дій правового та неправового характеру, який включає такі елементи, як оволодіння увагою, прищеплення, вплив на свідомість, емоції, створення інтересу та ін. Громадяни добровільно підпорядковуються юридичним актам, якщо розуміють цілі й завдання владної діяльності, схвалюють їх, свідомо, активно беруть участь в їх здійсненні. Це означає, що за допомогою заходів переконання держава досягла бажаного впливу на свідомість і волю людей і у них сформувалися необхідна увага, внутрішня переконаність у доцільності юридичних приписів, дій адміністрації.

Метод заохочення сприяє забезпеченню законності і дисципліни як у діяльності публічної адміністрації, так і у її відносинах з громадянами за допомогою впливу на їх свідомість та інтерес через використання моральних і матеріальних заходів з метою стимулювання їх до правомірної поведінки.

За допомогою заохочення публічна адміністрація здійснює цілеспрямований вплив на інтереси осіб, формує їхню зацікавленість у здійсненні позитивних дій, чим спонукають громадян активізувати свої можливості.

До третього питання. Невід’ємною ознакою публічного адміністрування є метод примусу, що належить до найбільш жорстких засобів впливу, в діяльності публічної адміністрації він застосовується, як правило, у поєднанні з іншими прийомами та засобами.

До видів державного примусу відносять: кримінальний примус, цивільно-правовий примус, дисциплінарний примус, адміністративний примус.

В юридичній літературі систему різновидів державного примусу, виділяючи їх специфіку та співвідношення, схематично окреслюють таким чином:

1) кримінальний примус — кримінальна санкція — покарання — кримінальна відповідальність;

2) цивільно-правовий примус — цивільно-правова санкція — заходи забезпечення виконання зобов’язань — цивільно-правова відповідальність;

3) дисциплінарний примус — дисциплінарна санкція — дисциплінарне покарання — дисциплінарна відповідальність;

4) адміністративний примус — адміністративно-правова санкція (стягнення) — адміністративна відповідальність, інші санкції, що застосовуються за адміністративні правопорушення, які не зумовлюють настання адміністративної відповідальності, — інші примусові заходи, які не забезпечуються санкціями, не тягнуть настання адміністративної відповідальності.

До четвертого питання. Публічна адміністрація передбачає не тiльки чiтку визначенiсть i детермiнованiсть її компетенцiї, а й наявність чіткого механiзму її реалізації у практичнiй діяльності, що виражається в певних дiях, котрі сприймаються як такi, що мiстять владнi приписи. Вони являють собою: по-перше, чiтко вираженi в реальнiй дiйсностi вольовi положення держави; по-друге, дiї, що йдуть вiд конкретних суб’єктiв і відображають публічні iнтереси; по-третє, дiї, якi реально вiдчувають фізичні та юридичні особи.

Кожен суб’єкт публічної адміністрації наділений вiдповiдною компетенцiєю, яка, як правило, дає йому можливiсть вибирати у конкретних ситуацiях той чи iнший варiант поведiнки, варiант конкретних дiй, тобто вiдбити змiст своєї регулятивної, сервісної або управлiнської дiяльностi в тiй формi, яка, на його думку, найбiльш ефективна i найбiльшою мiрою вiдповiдає публічним iнтересам.

Конкретними прикладами дiй публічної адміністрації, в яких виражається змiст її дiяльностi, можуть бути: видання акта публічного управлiння, надання адміністративної послуги, прийняття рішення у скарзі, її розгляд, проведення наради, призначення ревізій, перевірок, здiйснення контрольно-наглядової діяльності тощо.

Аналiз форм публічного адміністрування свідчить про те, що вони є системним утворенням, компоненти якого тiсно взаємодiють один з одним, проте не є взаємозамiнними. Вони вiдзначаються помiтною самостiйнiстю й унiверсальнiстю щодо конкретних галузей i сфер владного впливу.

До п’ятого питання. Необхідно зупинитися на змісті основних форм.

1. Встановлення норм права (видання нормативно-правових актів, адміністративна правотворчість). Ця форма пов’язана зі створенням правових норм, розробкою, обговоренням і прийняттям правових актів. У рамках правотворчої форми публічного адміністрування реалізується функція адміністративного правотворчості. Дана форма діяльності публічної адміністрації відрізняється достатньою складністю, оскільки вимагає тривалої процедури: розробки проекту адміністративного акта, обговорення, прийняття, опублікування та державної реєстрації. Вона характеризується також наявністю в системі публічного управління безлічі правотворчих процедур, які використовуються самими органами для адміністративної правотворчості, конкретизують і уточнюють завдання і функції публічного адміністрування, встановлені у законах.

2. Застосування норм права (видання ненормативних (індивідуальних) актів, видання актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) — основна форма публічного адміністрування. Правозастосовча форма діяльності публічної адміністрації пов’язана з виконанням законодавчих та інших нормативних правових актів з метою застосування норми права до конкретних життєвих обставин, тобто в рамках цієї форми відбувається розгляд і вирішення індивідуальних справ.

3. Укладання адміністративних договорів. Проблема адміністративного договору як однієї з правових форм діяльності публічної адміністрації набуває особливої актуальності в умовах зростання ролі публічного права в регулюванні суспільних відносин, а також розвитком договірних зобов’язань у публічно-правових відносинах. Такі зобов’язання сьогодні спрямовані не тільки на традиційне зміцнення дисципліни і підвищення відповідальності у сфері діяльності публічної адміністрації, а й на створення правових механізмів для вирішення тих завдань, що реалізуються шляхом застосування договірних інструментів як на центральному так і на місцевому рівнях публічного адміністрування.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій є формою діяльності публічної адміністрації, сутність та юридична природа якої наукою адміністративного права досі ще не з’ясована. Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент технічного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне значення. Її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити юридичні факти. Очевидно, акт реєстрації є рішенням публічної адміністрації, що вказує на юридичний стан суб’єкта. Реєстраційні дії мають юридичні наслідки.

До шостого питання. Законність — це правовий режим у державі, за якого діяльність суб’єктів публічної адміністрації, юридичних і фізичних осіб здійснюється відповідно до вимог закону.

Важливе значення для визначення змісту законності мають її принципи, тобто вихідні засади: верховенства права; верховенства закону; рівності всіх суб’єктів перед законом; стабільності правопорядку; нормативної обґунтованості правових рішень; охорони прав громадянина; єдності розуміння і застосування права; нагляду, контролю за виконанням закону та невідворотності відповідальності; єдності; реальності і доцільності законності.

За змістом ці гарантії поділяють на: вимоги розвиненості правової системи; ефективність системи нагляду за законністю; наявність засобів примусу, спрямованих на відновлення порушеного права; застосування до порушників закону державних засобів впливу.

За статусом розрізняють гарантії: превентивні (запобігають порушенню закону), охоронні (є засобами примусового характеру); каральні (реальне застосування до правопорушників передбачених нормою закону мір покарання).