Признаки и типы административной культуры.

Признаки административной культуры определяются ее внешними и внутренними параметрами. Администрирование осуществляется в политическом контексте. Чиновники подвергаются придирчивому контролю со стороны законодателей, групп интересов, лоббистов, средств массовой информации. Они живут в атмосфере постоянных расследований. В случае срывов в работе должностные лица обвиняют политиков, не желают брать на себя ответственность за просчеты в собственных действиях. Отсюда административная культура характеризуется политизированностью.

Типология административной культуры определяется способом целеполагания. Утопический способ целеполагания задает административно-командную культуру. Она свойственна централизованной модели управления, опирается на авторитарный режим, свод бюрократических инструкций, характеризуется четкой специализацией, распределением ролей, прав, обязанностей, ответственности, использованием силовых методов, поощряет исполнительность.

Прагматический способ целеполагания формирует организационно-адаптивную культуру. Она характерна для децентрализованной модели управления, опирается на демократический режим, основывается на сотрудничестве, использовании согласительных процедур и методов, поощряет творчество.

Традиционный способ целеполагания производит охранно-полицейскую культуру. Она присуща смешанной (частично централизованной – частично децентрализованной) модели управления, опирается на тоталитарный режим, набор простых правил, вытекающих из укоренившихся традиций, осуществляет жесткий контроль, использует мотивацию страха, репрессивные методы, подавляет гражданскую инициативу.

По оценкам специалистов в нашей стране до сих пор доминирует культура административно-командного типа, характерными чертами которой являются:

преобладание «запретительной» направленности норм и правил;

четкое описание функций работников, формализованные отношения;

стремление к созданию условий для сотрудничества между работниками на всех уровнях в управлении;

распространенность демонстрации власти, подчеркивания властных функций на каждом уровне управленческой иерархии;

поощрение универсализма, совмещения профессий и обязанностей;

ориентация на решение общегосударственных (общенародных) задач;

стремление к сохранению опеки со стороны министерств, ведомств.

Изменение культуры в административной среде.

Успех административной реформы во многом зависит от изменения культуры, перехода от культуры командно-административного типа к культуре организационно-адаптивного типа. Это очень сложный, медленный и болезненный процесс. Его трудно спланировать и реализовать. Можно выделить основные подходы и технологии смены культур, методы управления этим процессом.

Запуск процесса преобразования культуры осуществляет управленческая команда. Она призвана выработать у служащих готовность к переменам.

Главное – избавить служащих от старых представлений, показать перспективы новой культуры, вселить в них веру в успех, увлечь своим делом. Достигнуть этого можно с помощью стимулов, ориентирующих на результаты работы, на удовлетворение потребностей пользователей публичных услуг.

Д.Осборн и П. Пластрик, анализируя опыт обновления администрирования ряда западных стран, указали три подхода к смене культур: 1) изменение привычек: создание нового жизненного опыта; 2) покорение сердец: создание нового кодекса поведения; 3) завоевание умов: создание новых ментальных моделей.

Используя эти подходы, реформаторы вовлекают служащих в новую среду, которая бросает вызов их привычкам, пристрастиям, установкам и побуждает их действовать по-новому.

Существует множество приемов избавления от бюрократических привычек: ротация кадров, стажировки, тренинги и т.п.

Весьма эффективный прием – «одеть туфли потребителя». Он предлагает служащим пройтись по всей цепочке рабочего процесса в туфлях потребителя и посмотреть на него глазами клиента.

Приемы покорения сердец носят глубоко индивидуальный характер, они требуют много знаков внимания и подарков, небольших, но значимых для сокровенных потребностей людей.

Необходимо применять приемы завоевания умов, т.е. обновления ментальных моделей. Ментальные модели - это рациональные рамки, в которые помещен внутренний мир человека. Со временем они перестраиваются, обогащаются новым жизненным опытом, эмоциональными привязанностями и мыслительными процессами.

Процесс изменения административной культуры труден и неподвластен волевым решениям. Он требует аккуратности и корректности в работе реформаторов. Трансформация культуры должна принести людям пользу, дать им определенные преимущества.

Социальные отклонения субъектов администрирования.

Успехи и неудачи в деле реформирования государственной службы во многом определяются состоянием административной культуры. Данный фактор трудно уловить. Однако он оказывает существенное воздействие на процесс преобразований. В культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата.

Обычно об этом говорят как о бюрократизме, вкладывая в это слово негативные эмоции. Между тем, интересы дела требуют рационального объяснения данного явления, его социальной анатомии. Определённый вклад в это вносит теория социальных отклонений. Понятие «социальное отклонение» чаще всего определяется как нарушение нормы.

То, что ещё вчера рассматривалось как норма, сегодня приобретает характер отклонения и наоборот. Поэтому применительно к государственной службе в институциональном аспекте точнее использовать термин «дисфункция», а в поведенческом – «девиация».

Следует отметить относительность оценок отклоняющегося поведения. Например, принципиальность. Среди чиновников есть люди, которые ни при каких обстоятельствах не могут изменить свои убеждения. Они неудобны для окружающих. От таких работников стараются избавиться. Однако без их фактически девиантного поведения, как показывает опыт, государственные структуры приходят в упадок.

Дисфункции государственной гражданской службы.

Деформация норм и ценностей ведет к дисфункциям института госслужбы. Внешне дисфункции административных учреждений чаще всего выражаются в недостатке подготовленных кадров, средств и т.п. С содержательной точки зрения они проявляются в неясности целей деятельности, несоблюдении принципов организации, неточном определении компетенции органов управления, круга обязанностей должностных лиц и др.

Самая распространенная дисфункция – господство структуры над функцией. Многие чиновники испытывают административный зуд: появилась проблема – создать структуру для её решения.

Источником дисфункций становится формализация правилслужебного поведения. Правила, предназначенные лишь для достижения организационных целей, превращаются в самоцель. Нередко это ведет к дублированию установленного порядка, когда чиновнику приказывают выполнять то, что он и так обязан делать по должностной инструкции.

Дисфункции государственной службы проявляются в результате бессубъектности, т.е. когда должностное лицо не в состоянии принять самостоятельного решения.

Дисфункции возникают в силу стагнации административной организации, т.е. неспособности к изменениям. Стагнация представляет собой пасссивный риск, который происходит от дефицита преобразований, в отличие от риска активного, стремящегося к обновлению. Причина неподвижности аппарата связана с доминированием консервативных стереотипов поведения, таких как перестраховка, ритуализация заведенного порядка, боязнь утраты подконтрольных сфер деятельности.