Миграционная политика отдельных государств.

Государственная миграционная политика на уровне отдельной страны заключается в установлении строгого контроля над миграционными перемещениями с целью предотвратить те из них, которые считаются нежелательными с точки зрения интересов страны.

На разных исторических этапах в зависимости от ситуации в миграционной политике национальных государств преобладала та или иная ее составляющая (эмиграционная или иммиграционная), которая и определяла в целом ее сущность.

Наибольшие изменения в миграционной политике с конца 1950-х гг. связаны именно с иммиграционной политикой. Для государств, традиционно проводящих иммиграционную политику, период поощрения иммиграции высококвалифицированных специалистов сменился этапом жесткой селективной политики и политики, направленной на ограничение въезда и предотвращение нелегальной миграции.

В соответствии с изменениями в политике произошли изменения в национальном миграционном законодательстве. Законы, принятые в последние годы (в 1986 и 1990 гг. в США, в 1988- 1990 гг. в Италии и Испании, в 1999 г. в Великобритании и др.), главным образом направлены против нелегальной миграции и содержат нормы, позволяющие обеспечить легализацию тех, кто въехал в страну раньше принятия этих законов, трудоустроился нелегально, но ведет образ жизни, не противоречащий внутренним законам государств.

Характерной и общей чертой современной миграционной политики развитых стран является прямо противоположное отношение к мигрантам из развивающихся и развитых стран. С одной стороны, начиная с 1974 г. идет постоянное ужесточение иммиграционной политики по отношению к мигрантам из третьих стран. С другой стороны, происходит ее дальнейшая либерализация, вызванная появлением «прозрачных» границ в рамках различных объединений (ЕЭС, НАФТА и др.). Особенно показателен в этом отношении пример ЕЭС, где уже с 1958 г. предпринимаются усилия по установлению режима свободного перемещения рабочей силы между странами, подписавшими Римское соглашение

136

о создании ЕЭС. В 1985 г. было подписано Шенгенское соглашение, которое устранило всякие преграды на пути движения капиталов, товаров и людей между странами, его подписавшими. Причем среди последних мигрантов могут быть и граждане третьих стран, получившие визу на въезд в любое из государств Шенгенского соглашения.

Рассматривая миграционную политику отдельных стран в отношении различных категорий мигрантов, следует иметь в виду, что до сих пор не удалось унифицировать понятие «иммигрант», в его определении существуют национальные различия. Так, в Германии иммигрантами считаются «лица, пересекающие границу с намерением устроиться в стране», в Японии — «национальные граждане и иностранцы, приезжающие из-за границы», в США — «иностранцы, допущенные на законных основаниях с целью постоянного проживания в стране». Существуют также разночтения и в определениях «трудящийся-мигрант» (лицо, мигрирующее с намерением получить работу), «беженец» и др. В США практически понятие «иммигрант» подменяется понятием «беженец».

В практике проведения политики в отношении вынужденных мигрантов и внутренней миграционной политики в развитых странах можно выделить три типа:

• модель США,

• модель США, в которой доминирует переселение беженцев из стран первого временного убежища на территорию США и содействие их интеграции в американское общество;

• модель Германии,

• модель Германии, сочетающая политику приема и интеграции переселяющихся этнических немцев с политикой приема и временного обустройства беженцев;

• модель стран Центральной и Северной Европы,

• модель стран Центральной и Северной Европы, характеризующаяся наличием разветвленной системы по приему, обустройству и интеграции прибывающих иммигрантов и системы регулирования размещения населения на территории этих стран.

Наибольший интерес для России представляет опыт тех стран, в политике которых сочетаются решение проблем приема и интеграции бывших соотечественников, предоставление убежища беженцам и регулирование проблем внутренней миграции — Германии (в прошлом ФРГ) и США.

Германия

В иммиграционном законодательстве и статистике Германии выделяется 11 категорий иммигрантов (в том

137

числе: вынужденных переселенцев из числа этнических немцев; лиц, ищущих убежище, т.е. лиц, ожидающих получения официального статуса; беженцев де-юре, т.е. получивших официальный статус беженца; конвенционных беженцев; беженцев де-факто, т.е. иммигрантов, которым разрешено остаться в стране по гуманитарным соображениям), в отношении которых подходы иммиграционной и социальной политики государства существенно различаются.

Особенность Германии заключается в том, что правовое положение основных категорий вынужденных мигрантов (переселенцев и беженцев де-юре) основывается на нормах конституции государства. С 1984 по 1993 г. на территорию страны прибыло около 4,3 млн. вынужденных мигрантов: 0,8 млн. переселенцев из бывшей ГДР (до воссоединения Германии); 1,8 млн. этнических немцев из стран Восточной Европы, включая бывший СССР; 1,7 млн. человек, ищущих убежище, включая беженцев из зон военных действий. Подавляющая часть вынужденных мигрантов была обустроена или временно принята в стране. Прирост населения ФРГ в тот период обеспечивался главным образом иммиграцией. В 1994 г. на территории ФРГ насчитывалось свыше 7 млн. иностранцев, что составляло 7,8% населения страны.

В 1991 г. расходы государства на прием и обустройство беженцев и переселенцев оценивались в 36 млрд. марок: 16 млрд. марок — на административные нужды и на социальную помощь, 20 млрд. марок — на жилищное строительство и создание рабочих мест. Однако доходы государства за счет налоговых поступлений и взносов в систему социального страхования благодаря увеличению численности занятых (переселенцев и беженцев) и росту производства составили в этом году по расчетам 50 млрд. марок. Таким образом, в результате приема иностранцев государство оказывалось не только не в убытке, но и в прибыли — 14 млрд. марок.

Превратить вынужденную иммиграцию из финансового бремени в фактор пополнения казны немецким властям удавалось благодаря эффективной иммиграционной политике, которая характеризуется:

• глубокой проработкой расчетов экономической эффективности приема и интеграции иммигрантов;

• нормативно-правовым обеспечением реализуемых действий;

138

• большой гибкостью, быстротой реагирования на изменяющуюся ситуацию;

• дифференцированным подходом к разным категориям иммигрантов;

• сочетанием политики по приему и обустройству иммигрантов с финансовой помощью другим странам, чтобы ограничить приток лиц, ищущих убежище, и переселенцев, а также стимулировать возвращение на родину беженцев по мере урегулирования ситуации, вызвавшей вынужденную эмиграцию.

В 1991 г. правительство ФРГ выделило 7,9 млрд. марок в качестве финансовой помощи другим странам и 100 млрд. марок — новым восточным землям, чтобы затормозить переселение оттуда в западные земли.

В основе государственной политики в отношении немцев, переселяющихся на территорию Германии из других государств, лежат нормы конституции, в соответствии с которыми переселенцы из числа этнических немцев уравниваются во всех правах с немецкими гражданами. Законодательное закрепление широкого набора льгот для переселенцев способствует их скорейшей интеграции. Согласно конституции ФРГ, принятой 23.05.1949 г. (ст. 116), немцем считается лицо, имеющее немецкое гражданство, беженец или высланное лицо из числа этнических немцев, а также их супруги и потомки, которые проживали на территории немецкого рейха в границах на 31.12.1937 г. Закон «О высланных лицах и беженцах» 1953 г. (ст. 1) расширял контингент лиц, имеющих особый статус немца, на переселенцев из стран Восточной Европы. В 1957 г. к этому списку добавился и Китай. В соответствии с указанным законом супруги этнических немцев не немецкого происхождения также получали статус немца.

Действие в ФРГ«принципа происхождения» в решении вопросов о гражданстве (в отличие от США, Великобритании, Франции, где действует территориальный принцип гражданства, или «принцип земли», согласно которому, тот, кто родился в стране, считается ее гражданином) обеспечивало этническим немцам значительные льготы в получении немецкого гражданства по сравнению с другими категориями иммигрантов. С 1990 по 1993 г. гражданство получили 238 тыс. переселившихся в ФРГ этнических немцев.

Немцы, которые имели немецкое гражданство до Второй мировой войны или приобрели его в ходе войны, а также их потомки почти автоматически вновь получали

139

142

бовались определенное время для переезжающих из СНГ, где, как считает немецкая сторона, существовали факты дискриминации). Кроме того, в соответствии с новым законом супруги «поздних переселенцев», не принадлежащие к этническим немцам, а также дети, родившиеся после 31 декабря 1992 г., не получат статуса «поздних переселенцев» и соответственно доступа к программам интеграции.

Таким образом, переселенцы «третьей волны» лишаются не только возможности беспрепятственного переезда в Германию, но и столь льготных условий интеграции, как прежние переселенцы. Неограниченный прием этнических немцев закончился (хотя и не прекратился совсем). В результате численность немецких переселенцев из стран Восточной Европы в Германию стала заметно сокращаться. Правительственные расходы на оказание помощи переселенцам в 90-е гг. также снизились: в частности, сократились продолжительность курсов языкового обучения, объемы предоставляемых льгот, осложнились возможности трудоустройства переселенцев. В 2000 г. квота была сокращена с 225 до 100 тыс. человек, одновременно усилилась строгость в доказательстве принадлежности к немецким культуре и языку, сократились объемы государственных льгот, предоставляемых переселенцам.

Вместе с тем, учитывая сложность социально-экономической ситуации в странах Восточной Европы, побуждающую этнических немцев покидать эти страны, власти Германии делают все больший упор на оказание помощи этническим немцам в местах их традиционного проживания. По оценкам, в настоящее время за пределами Германии проживает 2,5 млн. этнических немцев, из них около 2 млн. — в государствах, возникших на территории бывшего СССР.

Соединенные Штаты Америки

В мире есть богатые и процветающие страны, возникшие благодаря иммиграции и иммигрантам: это в первую очередь США, а также Канада, Австралия, Новая Зеландия, ЮАР, Израиль.

Иммиграционная политика этих стран, в общем, открытых для иммигрантов, претерпевала со временем существенные изменения.

В США, например, первые ограничивающие законы, не разрешающие въезжать в страну преступникам и проституткам, появились еще в 1871 г. С 20-х гг. XX в. была введена практика квотирования, в 1929 г. появилась сложная

143

система расчета национальных квот (которые были отменены в 1965 г.).

Для США, называемой страной иммигрантов, защита и помощь иммигрантам и беженцам традиционно декларировались в числе гуманитарных приоритетов внешней и внутренней политики. США действительно принимали и принимают большое участие в решении проблем, связанных с вынужденной миграцией:

• На протяжении десятилетий США являются главным донором международных и прочих организаций, помогающих беженцам и перемещенным лицам. Доля взносов США в УВКБ, MOM, Красный Крест в начале 1990-х гг. превышала 20% общей суммы взносов всех участвующих в их деятельности стран. США занимают лидирующие позиции среди стран, предлагающих постоянное расселение беженцам: число беженцев, переселенных США за 1975 — 1992 гг., составило около 1,58 млн. человек. В 1993 г. на территории страны проживало 473 тыс. беженцев.

• Свидетельством большого интереса США к проблемам беженцев, являющихся объектом не только гуманитарных акций, но и внешнеполитических интересов США, является тот факт, что комиссии обеих палат конгресса, в особенности по международным отношениям и юриспруденции, осуществляют консультирование политики, касающейся иммиграции и беженцев, и наблюдение за ее реализацией.

• В стране существует сложная структура органов, оказывающих международную помощь беженцам и их переселению. В ее состав входят: бюро по программам в отношении беженцев (в составе Госдепартамента), Служба иммиграции и натурализации (в составе Министерства юстиции), Управление по делам переселения беженцев (в составе Министерства здравоохранения и социальных услуг), а также Агентство международного развития, осуществляющее программы, адресованные беженцам, и Управление координатора США по делам беженцев. В 1991 г. расходы Госдепартамента и Министерства здравоохранения на программы переселений и помощь беженцам превысили 1 млрд. долл.

В большинстве штатов действует координатор по делам беженцев. Он координирует деятельность по переселению и интеграции беженцев частных организаций, таких, как местные общественные группы, организации взаимопомощи и частные добровольные агентства.

144

148

в год. Для его сдерживания был принят Закон «Об иммиграционной реформе и контроле» 1986 г., предусматривавший, в частности, санкции (вплоть до тюремного заключения) против предпринимателей, которые нанимали иностранцев без соответствующих документов. Вместе с тем закон допускал амнистию или предоставление временного вида на жительство всем нелегальным иммигрантам, которые могли доказать, что они проживают в США с 1982 г. или раньше. Однако для легализации требовался довольно большой объем документации, да и стоимость процедуры была относительно высока: только пошлина на одну семью составляла 420 долл., 75 долл. стоило консультирование, 25 долл. — фотографии и снятие отпечатков пальцев. В интересах воссоединения семей предусматривались определенные льготы.

В результате иммиграционной реформы резко возросло число официальных прошений о предоставлении убежища и иммиграции. Особенно эффективно указанный закон действовал против нелегальной иммиграции из Центральной Америки.

Источник: Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып. 6.: Миграционная политика. (Приложение к журналу «Миграция в России».) М., 2001. С. 81 - 103.