Органы и должностные лица местного самоуправления

 

(ч. 1 ст. 132), о самостоятельном определении структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131) и др., в том числе утверждение устава муниципального образования. В этих нормативных актах нередко содержатся нормы конституционного права других отраслей, которые должны быть реализованы теми, кому они адресованы, если нормативные правовые акты приняты в пределах компетенции принявших их органов.

Мировая практика показывает, что местная власть «законодательствует» по вопросам местного значения в трех случаях: 1) когда по указанным вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании. Это касается вопросов как компетен-ционных (например, местного налогообложения, благотворительной деятельности, лицензирования), так и собственной организации и деятельности (формирование собственного управленческого аппарата, образование постоянных комиссий, принятие регламентов и др.; 2) когда вопросы урегулированы нормами права в общем виде и требуется их «местная юридическая конкретизация» (в законодательстве закреплены основы, общие принципы или намечена правовая фиксация общих гарантий муниципальной деятельности), например установление процентной ставки налога на недвижимость, конкретизация в решении вопроса о принудительном отчуждении земельных участков по различным правовым основаниям и для различных целей, реализация законодательных норм по вопросам содержания рекреационных территорий и других зон отдыха; 3) когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей, в нем нередко правовая регламентация деятельности муниципальных органов осуществляется закреплением их функций как задач, позитивных обязываний, поэтому местное позитивное правовое регулирование неизбежно. В этом отношении особенно примечателен Градостроительный кодекс РФ¹. В Кодексе закреплены предметы ведения субъектов градостроительных отношений, в том числе органов местного самоуправления, к числу которых относятся: определение видов использования земельных участков, проектирование, строительство и реконструкция объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также на-

¹ См.: СЗ РФ. - 1998. - № 19. - Ст. 2069.

210________-_______________________________Глава 4/

^

циональных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений; разработка градостроительной документации (о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке); зонирование (деление территории на зоны при градостроительном планировании, развитие территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование, и т.д.). В Кодексе также закреплены полномочия соответствующих органов по предметам их ведения: принятие решений, содержащих правила застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства; утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, за исключением утверждения градостроительной документации, предусмотренной законодательством, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий; разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган государственной власти предложений об их утверждении; организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований; принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для осуществления градостроительной деятельности и т.п. (п. 1 ст. 23).

Для выполнения этих нормативных предписаний органы местного самоуправления обеспечивают разработку экспертизы, согласование и представление на утверждение в установленном порядке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, проведение научно-исследовательских работ в области градостроительства; участвуют во всех стадиях реализации нормативных градостроительных актов (районных планировок), осуществляют контроль за градостроительством.

211

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

Конечно, местное нормотворчество, особенно при осуществлении дискреционных полномочий, таит в себе опасность административного усмотрения, противоречащего законности. Однако оно позволяет устранить юридические пробелы законодательства и уставов муниципальных образований.

 

 

>

§ 4. Представительные органы местного самоуправления

Обязательность наличия представительных органов местного самоуправления. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, выбранных путем свободного тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ органы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других принципах. В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления. Они, состоящие из депутатов, решают от имени избравшего их населения наиболее важные вопросы местной жизни. В российском законодательстве обязательность наличия выборных органов местного самоуправления установлена Законом об общих принципах организации местного самоуправления, в соот,ветст-вии с которым наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (п. 2 ст. 14).

Однако в 1995–1996 гг. получила широкое распространение практика противодействия глав субъектов Федерации возникновению самостоятельной местной власти. В ряде регионов не принимались законы, устанавливающие порядок проведения муниципальных выборов; отсутствовали принятые в установленном порядке уставы муниципальных образований, имелись другие нарушения. Выборы органов и должностных лиц местного самоуправления не назначались и не проводились, так как отсутствовали соответствующие законы субъекта Федерации.

Исходя из закрепленного в законодательстве принципа обязательности наличия выборных органов местного самоуправления для устранения подобных ситуаций был принят Федераль-

212

Глава 4

 

 

ный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»¹. Этот Закон применяется при нарушении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если:

законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

законом субъекта Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

выборы депутатов представительных органов или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначать выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

органы местного самоуправления упразднены или самораспустились в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

¹ См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.

Органы и должностные лица местного самоуправления 213

Дата выборов представительных органов местного самоуправления может назначаться судом. Такие выборы уже назначались судом в ряде муниципальных образований Кемеровской, Брянской и других областей.

В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации может предусматриваться возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Реально это осуществимо только в небольших муниципальных образованиях. Например, Закон Мурманской области от 18 ноября 1996 г. «О собраниях (сходах) граждан в Мурманской области» устанавливает, что в поселениях с числом избирателей до 500 человек полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляется собраниями (сходами) граждан, предусмотренными уставом муниципального образования. Только в этом случае представительные органы местного самоуправления не избираются.

Наименование представительного органа местного самоуправления. В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Так, Московская областная Дума, принимая Закон «О местном самоуправлении в Московской области», заложила в нем единое для всех муниципальных образований области наименование органов местного самоуправления. В соответствие со ст. 16 этого Закона представительный орган местного самоуправления называется Советом депутатов. Поясняется, что это сделано для удобства граждан, так как «приезжая из одного региона области в другой, они будут знать, как и к кому обратиться в случае необходимости»¹. Такая позиция не выдерживает критики: название органа не влияет на его полномочия, да и наши граждане не такие уж безграмотные. Представляется, что если структуру органов местного самоуправления устанавливает

¹ Баранов Ю.В. Комментарий к решению Московской областной Думы «Об исполнении органами и должностными лицами местного самоуправления Московской области Закона Московской области «О местном самоуправлении в Московской области»//Подмосковные известия. – 1996. – 10 окт.

214

Глава 4

 

 

население, то оно должно и название представительного органа определять самостоятельно.

Численный состав представительного органа местного самоуправления. В уставе муниципального образования устанавливается численный состав представительного органа местного самоуправления. Его численность зависит от размеров муниципального образования, исторических и иных местных традиций. В советский период, например, численный состав Советов народных депутатов был искусственно раздут. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов 1989 г. в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные – до 75, а в городские – до 200 депутатов¹. Считалось, что чем шире состав Совета, тем больше трудящихся пройдут школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению². Однако это верно только отчасти. Деловое рассмотрение вопросов и организованная работа при такой численности Советов были значительно затруднены.

В то же время сокращение численности представительных органов местного самоуправления приводит к снижению эффективности контроля за исполнительными органами. Представительные органы вынуждены либо сокращать число своих комитетов (комиссий), либо включать одних и тех же депутатов в состав нескольких комиссий, что также препятствует их эффективной работе.

Ориентиры в определении численного состава представительного органа местного самоуправления даны в Законе об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Так, если на день вынесения решения суда о назначении даты выборов депутатов представительного органа местного самоуправления не принят устав муниципального образования, не установлен его численный состав, а также если на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления представительные органы не избирались, выборы были признаны недействительными, несостоявшимися, или избрано

¹ См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. – С. 73.

² См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999. – С. 179.

Органы и должностные лица местного самоуправления 215

недостаточное для осуществления полномочий представительного органа число депутатов, то он избирается в составе:

50 депутатов – для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек;

30 – с численностью населения от 200 тыс. до 500 тыс. человек;

20 – с численностью населения от 50 тыс. до 200 тыс. человек;

10 – с численностью населения от 10 тыс. до 50 тыс. человек;

7 депутатов – для муниципальных образований, имеющих численность населения менее 10 тыс. человек.

8 соответствии с Законом Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае»¹ численность представительных (выборных) органов местного самоуправления установлена от 5 до 25 депутатов. Такое вмешательство в компетенцию муниципальных образований безусловно противоречит федеральному законодательству.

Вопрос о численном составе представительного выборного органа местного самоуправления является весьма важным для эффективности его деятельности. Как правило, члены представительных органов осуществляют свою депутатскую деятельность без отрыва от постоянного места работы. Вся их деятельность в представительном органе функционально не определена даже на уровне регламентов, временная нагрузка тоже нигде не обозначена.

Видимо, научное обоснование численного состава муниципальных представительных органов должно разрабатываться с учетом многих факторов при установлении единой цели: превращение представительного органа в эффективно работающее учреждение.

Предметы ведения представительного органа местного самоуправления. В п. 3 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления четко определены следующие предметы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления:

¹ См.: Ведомости Думы Приморского края. – 1996. – № 16.

216

Глава 4

 

 

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) формирование порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Причем основу их составляют предметы ведения местного самоуправления и исключительные полномочия их представительных органов, закрепленные федеральным законодательством. Выделение предметов исключительного ведения представительных органов местной власти обеспечивает им возможность оказывать решающее влияние на руководство хозяйственным комплексом муниципального образования. Не случайно они выделены из общего перечня предметов ведения местного самоуправления. Их содержание и значимость показывают, что выборный представительный орган местного самоуправления постоянно связан со всеми сферами жизнедеятельности местного населения, а его контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления по исполнению ими своих обязанностей.

К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления этот Закон также относит принятие решения о проведении местного референдума (ст. 22), установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39). Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе власти субъекта Федерации.

Вопросы, составляющие предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления, не могут

Органы и должностные лица местного самоуправления 217

передаваться другим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Это минимальный перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный федеральным законодательством. Другие полномочия определяются уставами муниципальных образований. Например, Устав Истринского района Московской области, помимо вышеперечисленных, называет следующие: установление порядка создания, деятельности и ликвидации предприятий, организаций и учреждений, находящихся в собственности муниципального образования; утверждение договоров, подписанных от имени Истринского района; определение порядка назначения и проведения районных народных обсуждений; толкование устава и решений, принятых Советом депутатов Истринского района.

Однако практика показывает, что полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантированные федеральным законом, не дополняются на местном уровне. Если же уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то полномочия представительного органа, как правило, редко выходят за рамки,, гарантированные федеральным законодательством. Это свидетельствует о том, что реальная власть на местах принадлежит главе муниципального образования.

В уставах и региональном законодательстве необходимо больше внимания уделять закреплению распорядительных полномочий представительных органов местного самоуправления, поскольку хотя они и не запрещены, но и не предусмотрены ни федеральным, ни региональным законодательством. Здесь уместно пойти по пути позитивного закрепления распорядительных и иных полномочий, не давая исчерпывающего перечня контрольных полномочий представительных органов в отношении исполнительного аппарата. Следует предусмотреть исключительные полномочия представительных органов как производные от полновластия населения на территории муниципального образования, в сущности, делегированные им местным населением, которое вправе контролировать их исполнение.

Организация работы представительного органа местного самоуправления. Деятельность представительного органа местног самоуправления определяется регламентом соответствующе!

218____________________________Глово 4

"2»

органа, в котором устанавливается порядок созыва сессии, ведения заседания и принятия решений. Регламенты часто публикуются местной прессой.

В советский период основной формой работы местных Советов были сессии. Сессия (от лат. sessio – заседание) – это промежуток времени, в течение которого происходят пленарные заседания представительного органа и его комиссий¹. Регулярность проведения сессий местных Советов жестко закреплялась союзным и республиканским законодательством. Например, в соответствии с Законом РСФСР от 29 июля 1971 г. «О районном Совете народных депутатов РСФСР» (в ред. от 3 августа 1979 г.²) сессии районного Совета народных депутатов проводились не реже четырех раз в год. Связано это было с тем, что проекты решений спускались сверху, а на сессии проходило формальное утверждение уже готовых решений. Сессии созывались исполнительными комитетами Советов и длились один день³.

В настоящее время формы работы представительных органов местного самоуправления законодательно не определены. Организационно-правовые формы работы предусматриваются в уставах муниципальных образований или регламентах. В этих актах довольно редко используется слово «сессия», а говорится, как правило, о заседаниях.

Главной формой деятельности выборного представительного органа местного самоуправления является его работа в пленарном составе. Содержание и эффективность пленарной, сессионной деятельности во многом предопределяет результативность других организационно-правовых форм деятельности депутатов (муниципальных советников, членов городских дум и собраний).

Пленарная, сессионная деятельность является главной, основной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решаются вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в Законе

¹ См.: Конституционное (государственное) право: Справочник/Под ред. В.И. Лафитского. – М.: Юрист, 1995. – С. 146.

² См.: ВВС РСФСР. - 1979. - № 32. - Ст. 785.

³ См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. – С. 73.

219

Органы и должностные лица местного самоуправления

 

об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с п. 4 ст. 15 которого представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Только здесь решается вопрос об избрании руководителя представительного органа, который в соответствии с уставом муниципального образования может быть главой муниципального образования. Уставы некоторых муниципальных образований предусматривают порядок утверждения структуры муниципального представительного органа, образования и упразднения постоянных комиссий и депутатских групп, принятия решений о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления и его депутатов.

По отдельным направлениям своей деятельности представительный орган местного самоуправления образует постоянные комиссии – основные рабочие службы. В комиссиях проходит вся подготовительная часть по выработке решений представительного органа.

В уставе муниципального образования или в регламенте работы представительного органа указывается периодичность проведения заседаний (сессий) представительного органа. Например, сессии Совета депутатов Подольского района созываются не реже одного раза в два месяца, а председатель Тверской городской Думы назначает заседание не реже одного раза в квартал.

Виды заседаний представительного органа местного самоуправления. Заседания могут быть очередными и внеочередными, пленарными и проводимыми по комиссиям и комитетам, открытыми и закрытыми. Очередные заседания проводятся планово, в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образований и регламентами работы представительных органов. Очередную сессию представительного органа созывает председатель думы (совета, собрания и т.д.) или глава местного самоуправления, который может быть главой местной администрации. Первая сессия созывается не позднее 14–20 дней после избрания представительного органа. Сессия правомочна при наличии не менее двух третей общего числа депутатов. Все вопросы на сессии представительного органа решаются на основе устава муниципального образования и регламента работы самого представительного органа. Некоторые вопросы конституционного свойст-

220_______________________________________Глава 4

ва решаются на сессии представительного органа квалифицированным большинством, т.е. двумя третями общего количества (например, вопрос о самороспуске представительного органа). Руководители всех предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, расположенных на территории муниципального образования, обязаны по требованию представительного органа или главы местного самоуправления являться на сессию совета (думы) для дачи ответов на запросы депутатов и предоставления информации по вопросам, входящим в компетенцию данного органа. Неявка названных лиц без уважительной причины влечет ответственность, предусмотренную за неисполнение решения представительного органа местного самоуправления.

Внеочередные заседания созываются при наличии необходимых для этого обстоятельств. Регламенты представительных органов предусматривают особый порядок созыва внеочередного заседания. Например, согласно регламенту Тверской городской Думы внеочередные заседания проводятся по предложению главы города, председателя Думы, не менее одной трети числа избранных депутатов, постоянной комиссии и не позднее недельного срока. При созыве внеочередного заседания целесообразно извещать депутатов о повестке дня.

Заседания могут быть пленарными, когда в работе принимают участие все депутаты одновременно, и проводимыми по комиссиям и комитетам, на которых депутаты предварительно обсуждают вопросы, планируемые к внесению на рассмотрение представительного органа. Правовые акты, как правило, принимаются представительным органом местного самоуправления только после предварительного обсуждения проектов в комиссиях, к ведению которых относятся данные вопросы.

Заседания представительного органа в основном являются открытыми. На них могут присутствовать жители муниципального образования, представители общественных объединений, органов территориального общественного самоуправления, должностные лица исполнительных органов местного самоуправления, представители органов государственной власти, средств массовой информации и др. Закрытые заседания проводятся в особых случаях. Список приглашенных на заседание определяется представительным органом. При этом следует от-

221