Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов

 

,,, К экономическим гарантиям следует отнести прежде всего муниципальную собственность, ее конституционно-правовое признание, закрепление и равную юридическую защиту наравне с другими формами собственности (частной, государственной и т.д.), а не абстрактное равноправие форм собственности. Юридическое обеспечение неприкосновенности всех объектов муниципальной собственности превращает ее в настоящую экономическую гарантию местного самоуправления, поскольку новая экономическая система в России еще не сформирована и многие принципиальные вопросы ее реформирования уже вызывают тревогу.

С большим сомнением можно говорить о политических гарантиях, так как в России окончательно не решены вопросы разделения власти, не определены полномочия России и ее субъектов, не сформированы государственные и муниципальные органы. Однако к таким гарантиям следует отнести превращение местного населения в главный субъект важнейших муниципальных отношений. При решении этого вопроса следует исходить прежде всего из положений ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, которая местное самоуправление закрепляет как форму народовластия наряду с государственной властью. Важнейшим политическим обеспечением народовластия на местах является самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). В сущности, местное население определяет форму муниципальной организации на своей территории, что является важнейшей ступенью процесса конституирования (учреждения) муниципального образования. Вместе с экономической гарантией (обеспеченной юридически) политическая гарантия будет способствовать становлению и развитию института местного самоуправления в России.

К политической гарантии тесно примыкает, вернее, составляет ее часть, организационно-правовая обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Здесь надо отметить, что Конституции РФ и субъектов Федерации предусматривают возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей для их

368

Глава 6

 

 

осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Если государственные органы не обеспечили выполнение этих полномочий материально-финансовыми средствами, то ущерб, нанесенный муниципальному образованию, компенсируется на основе судебного решения по данному вопросу.

Закрепление конституционного права на судебную защиту является важнейшей гарантией существования самого местного самоуправления как формы народовластия. Конечно, большинство других интересов и полномочий также обеспечиваются путем судебной защиты. Это в равной мере относится к муниципальной собственности, компетенции субъектов местного самоуправления, другим вопросам экономического, политического, социального, юридического и иного характера, которые возникают в местном самоуправлении.

Однако выделение права на судебную защиту местного самоуправления в отдельное направление обеспечения гарантированно-сти его существования является весьма важной потому, что местное самоуправление – это не только публичная власть местного населения, но и важнейшее политическое право каждого гражданина России (см. ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Поэтому предметом большинства судебных споров по различным вопросам местного самоуправления являются конституционные права граждан на местное самоуправ-' ления, их права на участие в местном самоуправлении, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и т.д.

Учитывая это обстоятельство, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила многие решения нижестоящих судов и приняла к своему производству или направляла на новое решение дела об удовлетворении исков и жалоб заявителей на основании ст. 12, 32, 130–133 Конституции РФ, которые являются нормами прямого действия (см. ст. 15 Конституции РФ).

Судебная защита прав местного самоуправления значительно усилилась после принятия Пленумом Верховного Суда РФ постановления от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов 369

осуществлении правосудия»¹. В этом постановлении указаны основания прямого применения норм Конституции РФ. В их число входят случаи, когда закон либо иной нормативный акт, принятый субъектом Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует (п. «г» ч. 2 постановления). Кроме того, если нормативный акт субъекта Федерации противоречит федеральному закону, принятому по предметам совместного ведения России и ее субъектов, то в силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом. В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обращается в Конституционный Суд РФ, который по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

Эта практика судебной защиты местного самоуправления была юридически установлена в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»². Этот Закон закрепил в ст. 3 единство судебной системы России (наряду с прочими факторами) путем применения всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Федерации. Практика судебной защиты местного самоуправления получает все более широкое распространение, в ней уже участвует Конституционный Суд РФ.

После вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления Конституционный Суд РФ рассмотрел дело и принял постановление по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Зако-

¹ См.: Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. решений федеральных судов. – М., 1997. – С. 123–132.

² См.: СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1.

370____________________________________Глава 6

на Читинской области¹. Исследуя материалы дела, Конституционный Суд РФ установил, что ч. 3 ст. 112 Устава области оспаривается заявителем, поскольку предписывает органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Так как эта норма противоречит ст. 12, п. «н» ст. 72 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ признал оспариваемую статью Устава Читинской области «не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 131 (ч. 1). Заявитель также оспаривал конституционность статьи 118 Устава, которая позволяет органам государственной власти передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий. Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 6) также определяет, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Областная Дума является законодательным органом субъекта Российской Федерации, следовательно, она вправе в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Поэтому оспариваемая ст. 118 Устава Челябинской области была признана соответствующей Конституции РФ.

Решая вопрос о конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, Конституционный Суд РФ справедливо отметил, что положения ст. 58 и 59 Закона, устанавливающие предельный срок выборов, а также предельный срок сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления), могут рассматриваться и как определенная гарантия таких закрепленных Конституцией РФ прав, как право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), права граждан избирать и быть из-

¹ См.: СЗ РФ. - 1996. - № 7. - Ст. 700.

371