Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

став входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором.

Упорядочено было также управление удельными и государственными крестьянами. В 1797 г. образован Департамент уделов в местах, где имелись удельные земли и крестьяне. В удельной волости (3000 душ крестьян) под руководством чиновников крестьяне избирали сельский приказ. В его состав входили голова, два старшины (приказной – по полицейским делам, казенный – по податям и повинностям) и писарь. Сельский сход удельных крестьян избирал старост и низших полицейских чинов – сотских и десятских. Тогда же была введена новая система управления государственными крестьянами: они избирали волостные и сельские сословные органы. Волостной сход избирал волостное управление (волостного голову и двух заседателей), сельский – сельского старшину и его помощников (старост, сборщика податей, сотских и десятских). Однако эти органы лишь обеспечивали правительственному административно-полицейскому аппарату управление, сбор податей, порядок, но не имели прав.

Новые учреждения местного управления оказались безжизненными, а кое-где так и не успели открыться., „_;. _{; ;}

Пришедший к власти Александр I восстановил почти все учреждения местного управления, суда, сословные органы, созданные реформами Екатерины П.

Александр I

Таким образом, местное самоуправление в России носило узкосословный характер и имело довольно ограниченную компетенцию. Централизация государственной власти времен абсолютизма была не совместима с принципами народности и самоуправления. Идеи местного самоуправления как одного из способов социального управления в этот период отвергались. Сохранялись лишь отдельные его элементы, превратившиеся в органы общественного сословного самоуправления: губернские и уездные дворянские собрания; собрания городских обществ, состоящие преимущественно из мещан и купцов; сельские сходы, пред-

70

Глава 1

 

 

ставляющие собой форму крестьянского общественного самоуправления.

Как справедливо замечает Л.Е. Лаптева, потребность либерализации самодержавного строя в связи с развитием в России капиталистических отношений обусловила проведение реформ, которые позволили бы приспособить действующую систему судопроизводства и управления к новой социально-экономической ситуации. Излишняя централизация, бюрократизм в управлении местными делами, незаинтересованность правительственных чиновников в развитии местного хозяйства приводили к застою, тормозили развитие всей страны¹.

В 40-х гг. XIX в. была предпринята попытка изменить состав городского управления. Принятое тогда Городовое положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространялось только на Петербург, Москву и Одессу², а сами органы самоуправления находились под контролем губернатора, что существенно снижало эффективность их деятельности из-за бюрократических методов работы.

Кризис феодально-крепостнической системы, рост волнений среди крестьян вынудили самодержавную власть в 1837 г. про_: вести реформу управления государственными крестьянами: упорядочить оброчное обложение и несколько увеличить земельные наделы. Для управления ими было учреждено Министерство государственных имуществ³. Вместе с тем государственные крестьяне получили самоуправление: волостное (сход, правление и староста) и сельское (сход и староста), которые осуществляли ряд полицейских и судебных функций, а также вели дела по врачебному благоустройству, народному продовольствию, обеспечивали противопожарные мероприятия, проводили сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской. Вся деятельность крестьянского самоуправления проходила под усиленной опекой местных органов Министерства государственных имуществ.

¹ См.: Лаптева Л.Е. Указ. соч. – М., 1993. – С. 27.

² Там же.

³ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. VIII. – Отд. 1. -№ 11189.

Муниципальное право: современные подходы его понимания 71

;j Новый этап в развитии местного самоуправления в России связан с буржуазными реформами 60–70 гг. XIX в. Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество – основную единицу сельского управления. Теперь сельский сход состоял из всех домохозяев, принадлежащих к сельскому обществу. К функциям схода относились: выбор сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход; вынесение приговоров об удалении из общества его членов и прием новых членов; разрешение семейных разделов и назначение опекунов и попечителей; вопросы пользования землей; ходатайства об общественных нуждах; установление сборов на мирские расходы.

Исполнительным органом сельского схода был сельский староста, которому принадлежали общие полицейские функции. Он имел право за незначительные проступки подвергнуть виновного следующим наказаниям: назначить на общественные работы, наложить арест до двух дней или оштрафовать. Сельское общество могло назначать и других должностных лиц, например сельских писарей, сторожей и т.д.

Несколько сельских обществ составляли волость. Органами волостного управления являлись волостные сход, старшина, управление и суд.

Волостной сход организовывался на основе представительства и состоял из выборных по одному от каждых десяти домохозяев. В компетенцию волостного схода входили следующие функции: выбор должностных лиц, выдвижение кандидатов в земские гласные, установление сборов на волостные нужды.

Волостной старшина, избиравшийся сходом, был исполнительным органом волостного схода. Он выполнял определенные полицейские функции: мог подвергать штрафу или назначению на общественные работы. Волостной старшина был председателем волостного правления, которое составлялось из всех сельских старост, сборщиков податей и одного или двух заседателей. Волостное правление разрешало следующие вопросы: производство расходов из волостных сумм, продажа частного крестьянского имущества по всякого рода взысканиям, определение и увольнение волостных должностных лиц, служивших по найму.

Проведение крестьянской реформы, оживление демократического движения в Европе, а также угроза буржуазной революции заставили

72

Глава 1

 

 

Александра II провести земскую и городскую реформы, которые, по мнению известного юриста М.М. Ковалевского, стали поворотным пунктом в развитии России"!

Под давлением буржуазной общественности и размаха революционного движения Александр II утвердил 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях, на которые возлагались следующие задачи:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

Александр II

4) заведование земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения (способами прекращения нищенства, попечением о построении церквей);

5) управление делами местного страхования имущества;

6) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

7) участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;

8) содействие к предупреждению падежа скота, а также по/ охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными¹.

В основу реформирования земского самоуправления была • положена концепция «общественной» теории, наиболее подходящая для самодержавной России того времени.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях избирательная система основывалась на иму-

¹ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXXIV. – Отд. 1. - № 40457.

Муниципальное право: современные подходы его понимания 73

щественном, в значительной мере – сословном, началах. Избиратели местных органов самоуправления (земств) делились на три курии (группы): 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах от первой курии обладали землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли или другого имущества на сумму не менее 15 тыс. руб., или лица, имевшие годовой доход не менее 6 тыс. руб.

Избирателями по городской курии становились обладатели купеческих свидетельств, владельцы предприятий или торговых учреждений с тем же годовым доходом, что и в первой курии, и владельцы «недвижимой собственности» на сумму от 500 до 3000 руб.

Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, из них – выборщики, а из последних – «гласные» (депутаты) в уездное земское собрание.

Земское собрание было распорядительным органом. Оно избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то и чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Исполнительным органом земского собрания была земская управа (уездная, губернская), председателя которой утверждал губернатор. Его сословная принадлежность не была ограничена.

Деятельности земских учреждений замыкались на решении местных хозяйственных дел. В начале 60-х гг. правительство относилось довольно благоприятно к деятельности земских собраний, несмотря на столкновения и шероховатости, которые существовали между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией – с другой. Но уже с 1866 г. правительство постепенно ограничивало земское самоуправление, и виной этому, как замечает в одной из своих работ А.И. Васильчиков, стала «неопределенность закона, поскольку шаткость в определении власти более опасна, чем полезна для самостоятельности земских учреждений. Опасность эта заключается в том, что администрация и земства, действуя на одном и том же поприще, не могут избегнуть столкновения и пререка-

74

Глава 1

 

 

ний. Для разрешения этих спорных вопросов нужна власть законодательная, и пока власть не установилась в полной форме, дотоле и самостоятельность земских учреждений не может быть обеспечена. Все это приведет к расстройству основных начал самоуправления»¹. Его предсказания, к сожалению, стали сбываться.

Так, с 1866 г. специальным циркулярным письмом министра внутренних дел ограничивалась материальная база земств. В том же году Сенат предоставил губернаторам право отказывать в утверждении всякому лицу, избранному земством, но признанному губернатором неблагонадежным. В 60-е гг. на земские издания была введена цензура губернатора.

Независимость от других властей – признак внешней самостоятельности самоуправления, тогда как для внутренней требуется отсутствие иерархической соподчиненности между различными звеньями самой системы самоуправления. Следовательно, необходимыми условиями нормальной организации и деятельности органов местного самоуправления являются самостоятельность каждого из них в пределах законодательно закрепленной компетенции и отсутствие подчинения по вертикали между разными их уровнями.

На практике нередко возникали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней местного самоуправления – уездных и губернских земских учреждений. Разрешать такого рода споры был призван правительствующий Сенат². Так, на рассмотрение этого верховного толкователя законов был представлен вопрос об отношениях между губернскими и уездными земскими собраниями, возникший вследствие отказа нижестоящих распорядительных органов исполнять постановления вышестоящих. Сенат, опираясь на Положение о губернских и уездных земских учреждениях, указал, что в соответствии с точным смыслом закона уездные земские собрания действуют самостоятельно по делам, подлежащим их исключительному ведению (ст. 64), а по вопросам,

¹ Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских учреждений. – СПб., 1872.

² Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864–1917 гг.)//Государство и право. – 1994. – № 3. – С. 129.

Муниципальное право: современные подходы его понимания 75

относящимся к общим интересам губернии, они обязаны следовать постановлениям губернских собраний. В связи с этим Сенат предписывал уездным земским собраниям принимать к исполнению все решения губернских земских собраний, касающиеся общегубернских дел¹.

Нередко возникали проблемы и с толкованием другой нормы Положения, регламентировавшей дифференциацию компетенции земских собраний как носителей распорядительной власти и земских управ как исполнительных органов. В частности, рассмотрев представление уездной земской управы по вопросу о том, могут ли уездные земские собрания выбирать членов в училищные и попечительные советы не из своей среды, а из лиц посторонних, не принадлежащих к составу собраний, Сенат указал, что в соответствии со ст. 65 Положения земским управам предоставлены лишь исполнительные функции по распоряжениям земских собраний и ведение земских дел под контролем собраний; кроме того, согласно точному смыслу ст. 65 и 68 недоразумения в связи с исполнением обязанностей призваны разрешать земские собрания, а не правительствующий Сенат, в связи с чем последний признал представление уездной управы не подлежащим рассмотрению в Сенате. Поскольку земские управы подконтрольны земским собраниям, судебные органы, включая Сенат, неправомочны разрешать конфликтные ситуации между ними. Законодатель, а затем Сенат исходили из того, что исполнительный орган подчинен распорядительному органу того же уровня.

Самостоятельность земских учреждений была ограничена, во-первых, пределами их компетенции, заключавшейся в решении хозяйственных и социальных вопросов местного значения, во-вторых, параллелизмом в работе с губернским и уездным аппаратами управления. Местная администрация, правительство болезненно реагировали на любой выход земских собраний и управ за пределы предоставленных им прав и полномочий. В качестве примера антиземских правительственных мер можно привести факт закрытия в 1866–1867 гг. земский учреждений Петербургской губернии за то, что они выступили против стес-

¹ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXXIX. – Отд. 2. – № 40457. ,. _it.,,...

Глава 1

нения прав земств, за созыв Центрального земского собрания¹. С созданием такового разобщенные губернские и уездные земские учреждения объединились бы, земская деятельность поднялась бы на новый уровень, составив конкуренцию правительственным органам, бюрократическому аппарату. Усмотрев в этом реальную угрозу существующей самодержавной власти – с самого начала элементы представительства допускались не в центре, а лишь на уровне местного самоуправления – правительство обосновало факт закрытия земских учреждений формальным основанием: выходом их за рамки законодательно установленной компетенции.

Наиболее важной гарантией земского самоуправления в пореформенной России, на наш взгляд, являлось установление судебного порядка рассмотрения и окончательного разрешения споров и коллизий между земскими учреждениями и коронными органами². По мнению русского исследователя самоуправления В.П. Безобразова, «эта черта в устройстве земских учреждений не только искупает многие их грехи и наиболее способна к широкому и правильному развитию в будущем, но есть уже само по себе важный успех в нашей государственной жизни». Он подчеркивал, что «верховный судебный контроль есть необходимая принадлежность самоуправления»³.

Сфера функционирования земской системы в государственном механизме России была ограничена во всех отношениях. Земские учреждения не могли выходить из круга указанных им дел, а губернатор имел право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам».

И все же земствам удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи. Земства стали своеобразной полити-

¹ См.: Веселовский Б. Земства и земская реформа. – Пг., 1918. – С. 13.

² См. ст. 9, 11, 96, 97, 117, 118 Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

³ Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. – М., 1874. – С. 13.

77