Муниципальное право: современные подходы его понимания 9

Л. Велихов называет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную¹.

Теория свободной общины. Впервые эта теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине прошлого века во Франции и Бельгии. Ее создатели – представители французской и бельгийской правовых школ: Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др. Они доказывали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного самоуправления. Согласно этой теории «община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»². Обосновывая свободу и независимость общин, представители этой теории ссылались на историю борьбы за независимость против феодального государства средневековых вольных городов.

Теория свободной общины основывалась на следующих основных принципах организации местного самоуправления:

• местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

• разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, которые передаются ей государством;

• органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

• государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Вышеназванные принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30–40-х гг. XIX в. В частности, многие идеи этой теории нашли свое отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., в которой наряду с законода-

¹ См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. – М. Л., 1928. – Ч. И. – С. 236.

² Там же.

10

Глава 1

 

 

тельной, исполнительной и судебной признавалась четвертая власть – муниципальная. Конституция содержала специальную статью, посвященную общинному управлению.

Вместе с тем идея неприкосновенности прав общин, содержащаяся в данной теории, была достаточно уязвима, так как трудно доказать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся единиц (департаментов, регионов и др.), установленных государством, ссылкой на их естественный характер. Поэтому во второй половине XIX в. проявляются возражения о несостоятельности теории свободной общины.

Важным рациональным зерном этой теории, по нашему мнению, было признание наличия традиций в местном самоуправлении как основного условия успешного функционирования последнего. Это предполагает, что все современные попытки развивать местное самоуправление дальше должны основываться на глубоком изучении исторического опыта в данной местности.

Общественная (хозяйственная) теория. На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, или общественно-хозяйственная, которая так же, как и общинная теория, исходила из противопоставления государства и общины, но с иными основаниями: противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только собственными делами. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные – с другой.

Предполагалось, что в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов самоуправления. Так, Л. Велихов считает, что смысл этой теории заключается в том, что круг общинных дел отличается от государственных; община является субъектом принадлежащих ей специальных прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.

Муниципальное право: современные подходы его понимания ] ]

Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как важный «идеологический элемент», как «выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами»¹.

Одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость. Другие – Р. Моль, А. Васильчиков, В. Лешков – не только признали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности.

В отечественной юридической науке основные принципы общественной теории самоуправления получили наиболее полное отражение в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление определялось им как порядок внутреннего управления, при котором «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями»².

Истоки этой теории, как отмечается в литературе, – в славянофильских идеях об особом пути развития Русского государства и в представлениях о естественных правах общины³. Известный русский ученый Н.М. Коркунов так характеризовал общественную теорию самоуправления: «Она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведали только своими собственными интересами»⁴. Еще более жесткую позицию занимал П.-Ж. Прудон, который отождествлял самоуправление и анархию. Л.С. Мамут указывает, что для обозначения самоуправления П.-Ж. Прудон избрал английский термин «self– government, который точнее, по его мнению, передает социально-организационный смысл анархии⁵.

³ Велихов Л. Указ. соч. – С. 236.

² Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. – СПб., 1871. – Т. III. – С. 1.

³ См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С. 281.

⁴ Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб., 1909. – Т. П. – С. 489.

⁵ См.: Мамут Л.С. Этатизм и анархизм как типы политического сознания (домарксистский период). – М., 1989. – С. 211.

12

Глава 1

 

 

Приверженцы общественной (общественно-хозяйственной) теории отстаивали право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства¹.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой – из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило. Более того, как отмечали критики этой теории, она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения, в то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальной единицы устанавливаются законом и связаны с местом проживания человека.

Государственная теория. Во второй половине XIX в. общественная теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей, роли образования в достижении обществом своих высших целей постепенно уступала место так называемой государственной теории самоуправления. Ее основоположниками считаются немецкие юристы Р. Гнейст и Л. Штейн, а в России ее поддерживали такие видные юристы, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов. Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Как отмечал В.П. Безобразов, «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного управления, в состав которого оно входит как

¹ См.: Пешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864- года января первого. – М., 1865; он же. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. – М., 1871.

Муниципальное право: современные подходы его понимания ] 3

часть единого целого»¹. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категорическое противопоставление государства и местного самоуправления лишено смысла.

Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, как одну из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера, с точки зрения сторонников этой теории, есть дело государственное.

Распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX – начала XX в. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации снижалась степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий.

«Государственная теория самоуправления, – пишет Н.М. Коркунов, – видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями».²

Частными проявлениями государственной теории можно считать политическую и юридическую теории самоуправления. Это связано с некоторым расхождением во взглядах Р. Гнейста и Л. Штейна на природу самостоятельности органов самоуправления. Сторонники политической теории (Р. Гнейст) видели основания самостоятельности органов местного самоуправления только в особенностях их формирования и возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения. Приверженцы юридической теории (Л. Штейн) считали основанием самостоятельности органов местного самоуправления их принадлежность к органам местного

¹ Безобразов В.П. Управление, самоуправление и судебная власть. – СПб., 1882.

² Коркунов Н.М. Указ. соч. – С. 491.

Глава 1

сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

По мнению В.И. Фадеева, большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна. Но несмотря на это, в начале XX в. последователем Р. Гнейста выступил немецкий ученый Нейкомп, который на основе анализа прусского законодательства пришел к выводу о том, что самоуправление есть не зависимое от министерского управление, подчиненное лишь законам страны, не получающее инструкций ни от какой высшей власти управление делами местности. В самоуправлении он видел противоположность министерскому управлению.

Другой немецкий ученый, Г. Еллинек, считал общим признаком самоуправления то, что оно является публичным управлением посредством лиц, не находящихся в постоянном профессиональном служебном отношении к тому публичному союзу, управление которым они ведают, следовательно, управление осуществляется не профессиональными чиновниками, а почетными гражданами. Что касается структуры органов местного самоуправления, их компетенции, то согласно Г. Еллинеку община имеет свои права (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом и т.д.), а также выполняет государственные функции, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою административную организацию. Следовательно, делает вывод Г. Еллинек, община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, «порученную» ей государством.

По нашему мнению, эта идея Г. Еллинека нашла свое воплощение во многих странах Европы и сейчас применяется в России.

Государственная теория местного самоуправления стала разрабатываться в России в 70-е гг. XIX в. По общему мнению государствоведов, практических работников, местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление¹. А. Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую ор-

¹ См.: Лазаревский ИМ. Самоуправление//Мелкая земская единица. – СПб., 1903. - С. 51.

15