Муниципальное право: современные подходы его понимания

 

мистры и ратманы); они несли службу пожизненно и жалованья не получали.

Екатерина II

Введенные Петром I новые элементы в структуре управления со временем были преобразованы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского самоуправления. В первую очередь реформированию подверглась система губернского правления. Согласно утвержденным 7 ноября 1775 г. Екатериной II «Учреждениям для управления губерний» в стране вводилось новое административно-территориальное деление. Отныне территория страны делилась на губернии и уезды по численности податного населения в них: 300–400 тыс. душ – для губерний и 20–30 тыс. – для уезда. В новых территориальных единицах создавались учреждения государственного аппарата с широким привлечением в ряды чиновничества представителей дворянства. Следующим шагом на пути расширения привилегий дворянского сословия как опоры императорской власти, стало принятие 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства»¹, известной в истории как «Жалованная грамота дворянству». Этот документ устанавливал ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян. Одним из наиболее важных среди них было право составлять дворянские общества и собрания.

По разрешению генерал-губернатора или губернатора дворяне каждой губернии могли созывать один раз в три года губернское дворянское собрание (в уезде – уездное дворянское собрание). В работе дворянских собраний могли участвовать все дворяне, но право голоса имели только лица старше 25 лет, владевшие поместьями. Дворяне, ушедшие в отставку, не дослужившись до обер-офицерского чина, также были лишены права голоса.

Каждые три года губернское дворянское собрание избирало двух кандидатов в губернские предводители, из которых намест-

¹ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXII. – № 16187.

3 Муниципальное право

ОО________________________________________Глава 1

ник или губернатор назначал губернского предводителя. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседатели в верхний земский и совестный суды. В уезде дворяне избирали уездного предводителя, исправника, уездного судью, заседателей уездного и нижнего земского судов.

Имевшиеся в каждой губернии дворянские родословные книги помогали Сенату и местным властям вести точный учет дворянства, облегчали комплектование чиновников в центральные и местные учреждения. Для составления и ведения этих родословных было создано постоянно действующее учреждение – дворянское собрание, которое снабжало необходимыми данными Герольдию Совета. Губернские и уездные дворянские собрания (каждое на своем уровне) делали представление о своих нуждах, заботились о составлении своей «особливой казны», проверяли родословную книгу, исключали опороченных членов, участвовали в уточнении смет и раскладке повинностей.

В функции губернских и уездных предводителей дворянства, кроме руководства деятельностью дворянских собраний, со временем стали входить и другие обязанности, например дела об опеке, раскладке рекрутской повинности в помещичьих имениях и т.д. В помощь предводителям дворянства выбирались особые депутаты. Как губернские, так и уездные предводители дворянства имели огромное фактическое влияние на губернскую и уездную администрацию.

Одновременно с Жалованной грамотой были приняты «Грамота на права и выгоды городам Российской империи»¹ и Городовое положение², объединившие производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Статья 2 Городового положения устанавливала, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность. Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В Указе о введении в действие Городового положения зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны стремиться жители городов.

¹ См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXII. – № 16188.

² См.: Полное собрание законов Российской империи. – СПб., 1830. – Т. 22. – С. 359.

Муниципальное право: современные подходы его понимания £7

В соответствии с Жалованной грамотой на права и выгоды городов городским обывателям дозволялось собираться и составлять «общество градское», пользующееся определенными правами и выгодами. Обществу дозволялось составлять казну своими добровольными складками и использовать ее по «общему их согласию». Для занятия выборных должностей был установлен имущественный ценз. Низовую ячейку самоуправления образовывали ремесленные управы.

Грамота на права и выгоды городам восстанавливала органы сословного городского самоуправления. Городское общество получило права юридического лица, могло иметь собственность. Органом самоуправления было городское собрание всех «городских обывателей». Городское собрание избирало городского голову, бурмистров, ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общественные сословные учреждения, а также распорядительный орган – городскую думу (городского голову и гласных от шести групп населения). Городская дума собиралась раз в три года. Она избирала исполнительный орган – шестигласную думу. Городской голова был и ее председателем, и председателем сиротского суда.

Однако органы городского самоуправления ограничивались в правах: полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казенных палат, суд зависел от администрации. Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Основная часть городских расходов приходилась на содержание администрации, тюрем, казарм и прочих государственных учреждений. Деятельность городских дум находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой финансовой базой.

Наряду с общими сословными органами создавались и частные – ремесленный сход, купеческие общества, купеческие управы и т.д., которые решали узкопрофессиональные дела.

Жалованная грамота действовала, хотя и со значительными поправками, до 1846 г., когда было принято так называемое Новое положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, которое дало городскому обществу право ведать своими местными, общественными интересами посредством особых учреждений и органов, выбранных из своего городского общества.

68

Глава 1

 

 

Новый порядок городского управления более отвечал требованиям времени.

Итак, при Екатерине II система местного самоуправления развивалась на сословных началах и, несмотря на наличие некоторых выборных органов и должностей, включалась в достаточно сильно централизованный аппарат государственного управления. Опасаясь возрастания роли верхов городского населения, самодержавная власть существенно сузила компетенцию органов городского самоуправления по сравнению с петровскими временами. Основная задача городских дум состояла в «введении городского хозяйствам и всего того, что служит к пользе и нужде городам»: в вопросах благоустройства, продовольственном деле, развитии торговли и промыслов, защите сословных прав, надзоре за порядками на торгах и базарах.

Финансовая база городского самоуправления была весьма скудной. Бюджеты городов складывались из отчислений процентов от казенной питейной продажи, гильдейских сборов, штрафов, мелких налогов (с печей) и эксплуатации городских оброчных статей, других сборов с населения.

Городское самоуправление, созданное Жалованной грамотой, находилось под контролем государственных органов. Собрания городского общества могли созываться только с

«приказания и дозволением губернатора». Он же вместе с казенной палатой контролировал расходование городских сумм. Каждое дело, «нужное для общей пользы, для выгоды и украшения городам», могло проводиться городскими органами лишь с ведома или разрешения губернской администрации.

Павел I

При Павле I государство укреплялось путем централизации власти, усиления военно-политического режима. В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением, ликвидировав управы и думы. В городах были созданы городские правления – ратгаузы, которым подчинялись магистраты и ратуши. В их со-

69