Органы и должностные лица местного самоуправления

 

метить, в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органа местного самоуправления, в том числе на закрытых.

Принятие правовых актов представительным органом местного самоуправления. Правовые акты представительных органов обычно называются решениями. Представительный орган принимает решения коллегиально. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и конкретизируется регламентом.

Для принятия решения представительным органом необходим кворум, который обеспечивается присутствием двух третей или половины числа избранных депутатов. В соответствии с регламентом рассмотрение проекта решения представительного органа местного самоуправления может осуществляться в несколько стадий (чтений). Например, при первом чтении происходит обсуждение документа, принятие его за основу, при втором – вносятся поправки и изменения и документ принимается в целом.

Многие решения представительного органа местного самоуправления принимаются простым большинством голосов. Гарантией исполнения этих актов является обязательность исполнения решений представительного органа всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (п. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования обычно принимается квалифицированным большинством в две трети голосов. Если это предусмотрено законодательством региона, акты представительного органа подписывает глава муниципального образования, ему может быть предоставлено право вето. Например, в соответствии со ст. 16 Устава г. Тулы глава города обладает правом отлагательного вето на решения городской Думы, которое в течение семи календарных дней с момента принятия решения в письменном виде направляется в городскую Думу. Вето главы города может быть отклонено городской Думой на повторном заседании по рассматриваемому вопросу двумя третями установленной численности ее

222

Глава 4

 

 

депутатов. В случае преодоления городской Думой вето главы города последний обязан подписать решение и обнародовать его в течение трех дней.

В соответствии с п. 2 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

 

 

>

§ 5. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления

Решение жизненно важной проблемы повышения эффективности деятельности представительного органа муниципального управления во многом зависит от правового и фактического статуса депутата, члена представительного органа местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, развивая нормы Конституции РФ, весьма удачно решил проблему политико-правового статуса депутата, других членов выборных органов. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (п. 1 ст. 15). Действительно, этот орган состоит именно из депутатов, а не из муниципальных советников, что существенно отличает статус депутата от других избираемых членов коллегиальных органов. В то же время Закон не закрепляет характера депутатского мандата. С одной стороны, ст. 18 предусматривает гарантии депутатам для беспрепятственного выполнения ими своих обязанностей, а с другой – предоставляет возможность закрепления в уставе муниципального образования отзыва депутата населением в соответствии с законами субъектов Федерации (п. 5 ст. 18). Таким образом, федеральное законодательство не исключает закрепления императивности депутатского мандата в региональном законе и в уставах муниципальных образований, которые должны соответствовать зако-

Органы и должностные лица местного самоуправления 223

нодательству субъектов Федерации. Известно, что в мировой истории становления демократических начал императивный мандат сыграл решающую роль при формировании парламентского верховенства и местного самоуправления. Теория и практика императивного мандата в муниципальном управлении отвечали интересам широких народных масс, обосновывали их право на равное участие в управлении местными делами. Это поднимало роль выборных представительных учреждений как средство реализации общественных интересов, формы внеклассовой, внеполитической деятельности «государства благоденствия». Муниципалитеты теоретически обосновывались как средоточие демократических начал местной жизни, оплот народного суверенитета. Т. Джефферсон видел в них (и не без оснований) «республики в миниатюре», в которых прямые формы демократии, широкое избирательное право и императивный мандат обеспечивали демократическое развитие американского государства¹.

В законодательстве субъектов Федерации имеет место и свободный, и императивный мандат в весьма причудливом их сочетании с ответственностью депутатов перед избирателями и с правом избирателей отзыва депутата из выборного представительного органа местного самоуправления. Например, Закон Самарской области от 26 января 1996 г. «О местном самоуправлении в Самарской области» закрепляет выборы в органы местного самоуправления по одномандатной мажоритарной системе (п. 2 ст. 34). При этом депутат выражает волю населения, проживающего на территории местного самоуправления (п. 2 ст. 35), и в то же время руководствуется в своей деятельности предвыборной программой и наказами избирателей (п. 4 ст. 35). Невыполнение предвыборной программы и наказов избирателей может послужить основанием для отзыва депутата из выборного представительного органа местного самоуправления (п. 6 ст. 35).

Таким образом, законодательство субъектов Федерации, закрепляя свободный мандат депутата представительного органа местного самоуправления, тем не менее включает полномочия, свойственные депутатскому мандату императивного характера

¹ См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – С. 10–20.

224

Глава 4

 

 

(подконтрольность своим избирателям, ответственность перед ними, право избирателей на досрочный отзыв депутата из представительного органа местного самоуправления за неисполнение им своих депутатских обязанностей, в том числе наказов избирателей своего округа).

Конституционно-правовая основа депутатского мандата имеет различную государственно-правовую природу в субъектах Федерации. Причинами такого решения конституционно-правового вопроса являются многие проблемы становления системы организации новой публичной власти на местах, где главным субъектом властеотношений является местное население. Без этого формирование местного самоуправления невозможно. Непонимание этого конституционного принципа ведет к ликвидации института местного самоуправления. Последнее является едва ли не самой важной причиной медленного становления и развития структуры и системы местного самоуправления.

Депутат – это избранное лицо, уполномоченное представлять в выборном органе местного самоуправления интересы населения¹.

Правовой статус депутата обладает следующими особенностями: 1) это выборное лицо, избранное непосредственно населением; 2) он представляет интересы всего населения соответствующей территории, т.е. не только тех, кто голосовал за него на выборах, но тех, кто голосовал против или вообще не участвовал в выборах; 3) он представляет соответствующий орган перед населением, объясняет его позицию по тому или иному вопросу, и т.д.

В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон, который регулировал бы особенности правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, хотя основы такого статуса и связанные с ними ограничения в соответствии с п. 6 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ и федеральным законом. Пока данный правовой пробел восполняют законы субъектов Федерации.

¹ См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 1999. –

С. 182.

Органы и должностные лица местного самоуправления 225

До 1998 г. в субъектах Федерации принимались законы о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, например в Законе Саратовской области от 5 июня

1997 г. «О статусе депутата представительного органа муниципального образования в Саратовской области». Начиная с

1998 г. принимаются законы, устанавливающие особенности правового статуса всех выборных должностных лиц местного самоуправления (в том числе глав муниципальных образований), так как их правовой статус обладает сходными чертами.

Срок полномочий депутата представительного органа определяется в соответствии с теми же правилами, что и срок полномочий главы муниципального образования. Он устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации, однако как увеличение, так и сокращение срока полномочий нарушают права граждан на самоуправление¹.

Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. С момента избрания депутат вправе приступить к исполнению своих обязанностей: знакомиться с документами, осуществлять прием населения и т.д.

Депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Число депутатов, работающих на постоянной основе, обычно определяется уставом муниципального образования, регламентом или иным актом представительного органа. Например, в соответствии с Уставом Дмитровского района Московской области на постоянной основе могут работать не более трех (из 16-ти) депутатов.

Формы депутатской деятельности. Как правило, основными формами деятельности депутата представительного органа местного самоуправления являются:

участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления;

работа в комитетах, комиссиях, рабочих группах, создаваемых представительным органом местного самоуправления;

¹ См. подробнее: Васильев В.И. Указ. соч. – С. 238, 239.

Муниципальное право

226

Глава 4

 

 

выполнение поручений представительного органа местного самоуправления;

обращение с депутатским запросом;

работа с избирателями.

Основания для досрочного прекращения полномочий депутата. Основаниями для досрочного прекращения полномочий депута-т,а представительного органа местного самоуправления могут быть:

письменное заявление депутата о сложении полномочий;

утрата гражданства России;

вступление в законную силу обвинительного приговора суда при назначении ему наказания, связанного с лишением свободы;

отзыв депутата избирателями;

прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления;

решение представительного органа местного самоуправления о самороспуске;

избрание или назначение на должность, занятие которой несовместимо с выполнением полномочий депутата;

признание депутата недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

реорганизация или ликвидация муниципального образования;

смерть депутата.

Законы некоторых субъектов Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают такое основание досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, как выезд (выбытие) депутата на постоянное жительство за пределы соответствующего муниципального образования. Но Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме не увязывает право быть избранным с проживанием на территории конкретного муниципального образования. Следовательно, установление данного основания на региональном и местном уровнях противоречит федеральному законодательству.

Права депутата представительного органа местного самоуправления. Законодательство России и ее субъектов, уставы муниципальных образований, другие нормативные акты, принимаемые

Органы и должностные лица местного самоуправления 227

местным населением и подотчетными ему органами и должностными лицами, предоставляют депутату соответствующие права, необходимые для исполнения своих обязанностей, гарантирует депутату условия беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защиту прав, чести и достоинства (п. 1 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

В законодательстве субъектов Федерации и уставах муниципальных образований решены многие вопросы депутатского статуса. Все законы о местном самоуправлении субъектов Федерации предусматривают право депутатов на материально-финансовое обеспечение их деятельности в избирательном округе и обязанность местной администрации обеспечить возможность реализации этого права.

В целях эффективного осуществления своих полномочий депутату обычно предоставляется право:

участвовать в рассмотрении любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей, в органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся на территории муниципального образования;

контролировать исполнение решений, принятых представительным органом местного самоуправления, по поручению этого органа;

проверять по поручению представительного органа местного самоуправления, а также по собственной инициативе сведения о нарушении прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, привлекая для этих целей соответствующих должностных лиц местного самоуправления, общественные объединения;

контролировать ход рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, направленных им в органы местного самоуправления, на предприятия, учреждения и организации, принимать личное участие в их рассмотрении;

проводить собрания избирателей округа, встречи с трудовыми коллективами и местными общественными организациями;

участвовать в работе различных объединений избирателей, органов общественного территориального управления, трудовых

Глава 4

коллективов, граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям¹.

Гарантии депутатской деятельности. На территории муниципального образования депутат не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации. Неприкосновенность депутата распространяется и на его жилье, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортное средство, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Если депутат осуществляет свои полномочия на постоянной основе, то социальные гарантии, связанные с этим, устанавливаются законами субъектов Федерации (п. 7, 8 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Действующее законодательство не требует обязательного согласия представительного органа местного самоуправления на лишение депутатской неприкосновенности, поэтому установление такой процедуры в актах субъектов Федерации и муниципальных образований будет противоречить закону.

Содержание ст. 110 и 111 КЗоТ, устанавливающих гарантии для работников, избранных на выборные должности, во многом устарело и не учитывает статус представителей местного самоуправления. В соответствии со ст. ПО КЗоТ работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, предоставляется после окончания их полномочий по выборной должности прежняя работа (должность), а при ее отсутствии – другая равноценная работа (должность) на том же или, с согласия работника, на другом предприятии, в учреждении, организации.

На время выполнения государственных или общественных обязанностей (в том числе участия депутатов в сессиях Советов народных депутатов, а в случаях, установленных законодательством, и при выполнении ими других депутатских обязанностей, если по действующему законодательству эти обязанности могут осуществляться в рабочее время) работникам гарантируется сохранение места работы (должности) и среднего заработка (ст. 111 КЗоТ).

¹ См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 1999. – С. 188.

Органы и должностные лица местного самоуправления 229

Депутату возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью, в порядке и размерах, устанавливаемых решением представительного органа местного самоуправления. Во многих законах субъектов Федерации закреплено право депутата на бесплатный проезд на всех видах городского и пригородного пассажирского транспорта (за исключением такси) на территории муниципального образования.

Дополнительные социальные гарантии депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляются законами субъектов Федерации. Так, в Законе Мурманской области от 7 июля 1997 г. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Мурманской области» закреплено, что депутату, работающему в представительном органе местного самоуправления, предоставляются следующие социальные гарантии и льготы:

выплачивается оплата труда в размере, установленном представительным органом местного самоуправления;

сохраняется право на очередной оплачиваемый отпуск;

действует отсрочка от призыва на военную службу и военные сборы на срок его депутатских полномочий¹;

сохраняется размер заработной платы до устройства на новое место работы, но не более трех месяцев со дня увольнения с должности в представительном органе местного самоуправления;

время выполнения депутатом своих депутатских полномочий засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы), стаж работы (службы) по специальности, стаж работы (службы), дающий право на установление процентных надбавок к заработку (должностному окладу) или на получение единовременного вознаграждения за выслугу лет (за стаж работы по специальности на данном предприятии).

 

 

>

§ 6. Глава муниципального образования

Правовой статус главы муниципального образования. В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации

¹ Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» отсрочки от призыва на военную службу по этому основанию не предусматривает в отличие от ранее действовавшего законодательства.

230________________________________________Глава 4

местного самоуправления уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Норма этого пункта диспозитивна, поэтому в одном муниципальном образовании глава может быть, в другом сочтут, что такая должность не нужна.

Этот институт в структуре местного самоуправления занимает особое место. Глава муниципального образования соединяет в своем правовом и фактическом статусе черты префекта департамента Франции и председателя исполкома местного Совета. В муниципальном управлении эта должность обеспечивает координацию деятельности всех органов структуры местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Термин «глава муниципального образования» введен в научный оборот Законом об общих принципах организации местного самоуправления, до вступления в силу этого Закона последовательно применялись понятия «глава местной администрации»¹ и «глава местного самоуправления»², хотя четкого толкования их не было. А в Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»³ они рассматриваются как синонимы.

Наименование главы муниципального образования определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Однако следует отметить некоторые общие тенденции. В городских муниципальных образованиях глава обычно именуется мэром, а в сельских районах – главой района.

Срок полномочий главы муниципального образования также определяется уставом муниципального образования в соответст-

' См. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. //ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.

² См. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»//САПП РФ. – 1993. – № 52. – Ст. 5071.

³ См.: САПП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4188.

Органы и должностные лица местного самоуправления 231

вии с законами субъекта Федерации, однако он не может быть менее двух лет (согласно ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления) и более пяти лет (в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан), поэтому в большинстве уставов муниципальных образований он равен четырем годам. Изменить срок полномочий главы муниципального образования можно только после истечения срока полномочий действующего органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования, как правило, осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Широкий круг вопросов, решаемых им, делает практически невозможным совмещение этой должности с другой основной работой.

Законы субъектов Федерации предусматривают полномочия, права, обязанности и гарантии для выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований. Так, согласно Закону Ленинградской области от 22 декабря 1997 г. «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ленинградской области» выборные лица местного самоуправления не вправе:

занимать государственную должность, а также иную выборную муниципальную должность, за исключением случая избрания выборного должностного лица местного самоуправления выборным органом местного самоуправления из своего состава;

использовать в целях, не связанных с осуществлением полномочий выборного лица местного самоуправления, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое муниципальное имущество и служебную информацию;

получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им обязанностей выборного лица местного самоуправления;

: выезжать в командировки, связанные с исполнением полномочий выборного лица местного самоуправления, за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе;

232________________________________________Глава 4

заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

получать гонорары за выступления и публикации в качестве выборного лица местного самоуправления;

принимать участие в забастовках.

Выборное должностное лицо, в том числе глава муниципального образования, обязано передать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время нахождения на выборной муниципальной должности находящиеся в его собственности доли (пакеты акции) в уставном капитале коммерческих организаций.

На первый взгляд может показаться, что для глав муниципальных образований устанавливаются такие же ограничения прав, как и для муниципальных служащих, однако это не так. Для последних правовой статус предусмотрен Законом об основах муниципальной службы и детализируется в местных законах, а для выборного должностного лица – только региональным законодательством. Кроме того, в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления выборные должностные лица местного самоуправления имеют определенные гарантии. Так, глава муниципального образования на территории муниципального образования не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации (п. 7 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Выборы главы муниципального образования. Закон об общих принципах организации местного самоуправления допускает альтернативу выбора главы муниципального образования. Он может избираться либо гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, рав-

Органы и должностные лица местного самоуправления 233

ного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации. Непосредственно этот вопрос решается в уставах муниципальных образований и зависит от расклада политических сил. Если в уставе предусмотрено, что главу муниципального образования избирает представительный орган, то последний может оказывать определенное влияние на деятельность главы муниципального образования. Если в уставе отдано предпочтение варианту избрания главы муниципального образования непосредственно населением, то население может и отозвать главу муниципального образования, да и то только в тех случаях, когда такая возможность предусмотрена уставом муниципального образования. Избранный населением глава муниципального образования может наделяться правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях, а также в соответствии с уставом данного образования может быть подотчетен непосредственно населению и представительному органу.

Таким образом, вопрос о механизме выборов главы муниципального образования решается законами субъектов Федерации. Так, Уставом Астраханской области от 28 марта 1997 г. не определено однозначно, как избирается глава муниципального образования. Допускаются несколько возможных вариантов его избрания: путем всеобщего равного, прямого и тайного голосования; собранием (сходом) граждан в случае наделения его полномочиями представительного органа или органа местного самоуправления; представительным органом местного самоуправления из своего состава. В Законе Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» глава местного самоуправления является должностным лицом, совмещающим должности председателя Совета и главы местной администрации. Председатель Совета избирается из числа депутатов на первой сессии вновь избранного Совета; его кандидатуру предлагает Президент Кабардино-Балкарской Республики. Президент Республики назначает его главой администрации соответствующего муниципального образования, который одновременно также становится главой местного самоуправления.

234____________________________Глово 4

Законы субъектов Федерации могут определять минимальный возраст кандидата на должность главы муниципального образования, но с 21 года; установление максимального возраста не допускается. Не допускается также установление ценза оседлости (т.е. срока постоянного проживания кандидата на территории субъекта Федерации или муниципального образования), так как федеральным законодательством это не предусмотрено; не может устанавливаться и образовательный ценз.

Законы некоторых субъектов Федерации предусматривают участие в выборах главы муниципального образования органов государственной власти субъекта Федерации. Например, в соответствии со ст. 69 Устава г. Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 г., глава Управы района избирается советниками районного Собрания по представлению мэра города. Закон Саратовской области от 21 ноября 1995 г. «О местном самоуправлении в Саратовской области» предоставляет право губернатору области предложить представительному органу кандидатуру на должность главы администрации. Такое положение безусловно ущемляет права местного самоуправления и противоречит федеральному законодательству. Тем более незаконно прямое назначение главы муниципального образования органами государственной власти субъекта Федерации. Так, в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» глава местной администрации района, города назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Башкортостан. Это положение Закона признано Конституционным Судом РФ не соответствующим ст. 5 (ч. 3) и 10 Конституции РФ.

Полномочия главы муниципального образования. Полномочия главы муниципального образования, как и иного выборного должностного лица местного самоуправления, начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Вступление в должность часто оформляется торжественно. Например, в соответствии с Уставом Шатурского района Московской области глава района в торжественной обстановке в присутствии депутатов Совета депутатов и членов избирательной комиссии при вступлении в должность приносит присягу: «Клянусь при

Органы и должностные лица местного самоуправления 235

осуществлении полномочий главы Шатурского района обеспечивать и защищать права граждан на осуществление местного самоуправления, твердо отстаивать их интересы, верно служить народу».

Глава муниципального образования компетентен решать вопросы местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Он обладает, как правило, обширными полномочиями по сравнению с иными органами и должностными лицами местного самоуправления. Конкретные полномочия главы муниципального образования закрепляются в уставах муниципальных образований, законодательных актах субъектов Федерации.

Так, в соответствии с Уставом г. Воронежа, утвержденным постановлением Воронежского городского муниципального Совета от 29 декабря 1995 г., работой муниципального Совета руководит глава города (председатель муниципального Совета), который председательствует на заседаниях муниципального Совета и обладает правом совещательного голоса во время обсуждения вопросов, а также правом решающего голоса в случае, когда при голосовании голоса депутатов разделились поровну. А согласно Уставу г. Калининграда, утвержденному решением городской Думы от 25 сентября 1996 г., глава местного самоуправления входит в состав городского Совета, председательствует на его заседаниях и участвует в принятии решений только с правом совещательного голоса. Широкие полномочия имеет глава города в Пензе. В соответствии с Уставом города (утвержден решением Пензенской городской Думы от 29 января 1996 г.) он председательствует на сессиях городской Думы и подписывает принимаемые решения, участвует в принятии решений Думы с правом решающего голоса. Глава города осуществляет также полномочия городской Думы в случае досрочного прекращения ее деятельности до первого заседания вновь избранной Думы.

В Челябинске глава города, будучи выборным должностным лицом и возглавляя деятельность по осуществлению городского самоуправления, также входит в состав городской Думы, является ее председателем, созывает и ведет заседания Думы, координирует работу депутатов и комиссий Думы, осуществляет целый ряд других полномочий. В соответствии с Уставом г. Челябинска, принятым 17 декабря 1995 г., его администрация, будучи

236

Глава 4

 

 

исполнительным и распорядительным органом городского самоуправления, осуществляет свою деятельность под руководством главы города. Однако глава города формально не является главой администрации города. Но в Челябинске, как и во многих других больших городах, предусмотрены должности глав администраций районов города. Они назначаются и освобождаются главой города по согласованию с городской Думой.

Е.С. Шугрина в своей работе пишет, что в крупных городах в границах административных районов или внутри муниципальных образований города создаются структурные подразделения городской администрации – районные администрации, окружные управы и др. (аналогичные схемы используются, если в границах города расположены сельские поселения). Руководители таких территориальных структурных подразделений городской администрации назначаются на должность и освобождаются от должности, как правило, по согласованию с представительным органом местного самоуправления¹. Такой подход, кроме Челябинска, закреплен в Уставах Новосибирска, Краснодара и многих других крупных городов. Однако такой крупный город, как Ярославль, состоящий из шести территориальных районов, не имеет внутригородских муниципальных образований, т.е. его территориальные районы не являются муниципальными образованиями.

Интересна организация самоуправления в Москве. Уставом г. Москвы устанавливается двойной статус органов власти города – правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. Исполнительным органом городского самоуправления (и исполнительным органом государственной власти Москвы) является Московская городская администрация (мэрия). В ее структуру входят коллегиальный орган исполнительной власти – правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, иные органы. Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах – Управы.

¹ См. Шугрина Е.С. Указ. соч. – С. 171 – 172.

237