Правительство РФ в системе государственной власти

В рамках подотрасли конституционного законодательства "органы государственной власти" нами выделяется конституционный институт Правительства Российской Федерации. Это объясняется как его высокой современной ролью в государственном управлении страной, так и историческими правовыми традициями. В истории России трактовка верховной власти чаще всего допускала включение в нее и правительства в качестве составного элемента. Другие управленческие структуры рассматривались как проявление «подчиненного управления».

И в современных условиях подобное разделение должно быть проведено строго, поскольку общий правовой статус Правительства включает в себя нормы не только конституционного законодательства, но и административного, а также и иных отраслей. Что же составляет собственно конституционный статус Правительства? Ответ дан в научной литературе:

а) функционирование Правительства как самостоятельного государственного учреждения,

б) назначение Председателя Правительства с согласия Государственной Думы,

в) политические формы ответственности Правительства,

г) право Правительства на уход в отставку,

д) конституционно установленные формы участия Правительства в законотворческом процессе.

Естественно, такая характеристика отражает современный конституционный статус Правительства, поскольку объем его меняется.

Можно отметить, что конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации представляет собой совокупность ряда последовательных нормативных формул. Правительство Российской Федерации впервые названо в ст. 11 Конституции Российской Федерации в числе основных носителей государственной власти в России (Президент, Федеральное Собрание, суды Российской Федерации), осуществляющих государственную власть в Российской Федерации в соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции. Статья 110 Конституции РФ конкретизирует место Правительства в системе государственной власти.

Из трех перечисленных в ст. 10 ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (ч.1 ст. 110 Конституции). Казалось бы, все ясно в этой емкой формуле, традиционной для конституционно самостоятельного Правительства во многих государствах мира. Однако бытует мнение, что императивы «осуществляет» и «руководит» не равнозначны. Отсюда делают вывод, что руководит исполнительной властью Президент, а Правительство лишь осуществляет исполнительную власть «под руководством Президента». Хотя отечественная практика знает множество примеров такого руководства, однако, это не вытекает из конституционного статуса Президента (ст. 80 Конституции РФ).

Как глава государства Президент призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Обратим внимание, что в соответствии со ст. 78 (ч.4) Президент и Правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, что подчеркивает особое назначение этих органов в системе государственной власти.

Принципиальная новелла в характеристике статуса Правительства закреплена в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». В самом заголовке ст.1 дается конституционная дефиниция этого органа: «Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации». Содержание этого понятия раскрывается в трех частях указанной статьи. Для уяснения роли и места Правительства представляется существенной ч.3 ст.1: «Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации».

Тем самым Федеральный конституционный закон называет завершающий элемент построения единой исполнительной вертикали — федеральное Правительство.

Правовая значимость федерального Правительства как высшего исполнительного органа государственной власти характеризуется тем, что этот орган самостоятельно определяет свой политический курс, обеспечивает единство системы исполнительной власти, направляет и контролирует деятельность ее органов (ст. 13 Закона «О Правительстве Российской Федерации»), издает нормативные акты, обязательные к исполнению на всей территории Российской Федерации (ст. 115 Конституции). Поскольку федеральное Правительство возглавляет единую систему исполнительной власти, оно правомочно и обязано руководить всеми государственными органами, входящими в эту систему, естественно, в рамках и способами, установленными законом (в одних случаях — прямое администрирование, в других — координация, в-третьих, — общее направление деятельности, в-четвертых, — контроль).

Существенное значение для статуса Правительства имеет то обстоятельство, что его возглавляет Председатель Правительства, а не Президент. Именно Председатель Правительства определяет основные направления его деятельности и имеет существенные прерогативы по руководству его деятельностью, включая определение обязанностей между своими заместителями. Вместе с тем, хотя Президент и не входит в состав Правительства и не возглавляет его, он имеет все необходимые рычаги влияния на проводимый Правительством политический курс. Приоритет общеполитического руководства в России, несомненно, за Президентом, что, естественно, отражается на роли и возможностях Правительства.

Подытоживая сказанное, следует подчеркнуть, что в рамках российской конституционной модели государственной власти федеральное Правительство институировано как полноценный государственный орган, наделенный необходимыми полномочиями для осуществления важнейших государственных функций. И этот орган в пределах установленной компетенции (а она весьма обширна) полностью ответствен за состояние дел в управлении, осуществляемом органами исполнительной власти.

9.2 Взаимоотношения федерального Правительства и Президента Российской Федерации

С закреплением конституционной самостоятельности Правительства как федерального органа, осуществляющего наряду с Президентом, парламентом и судами Российской Федерации государственную власть в России, качественно по-иному стала развиваться система разделения властей. В Конституции 1993 г. отсутствуют правовых нормы об ответственности Правительства перед Президентом, хотя в то же время сохранены положения об отставке Правительства по решению Президента, назначении им членов Правительства и отмене правительственных решений, противоречащих законам и указам.

По Конституции России Президент и Правительство представляют собой облеченные сильными полномочиями и постоянно взаимодействующие друг с другом президентскую и исполнительную власти.

Анализ конституционных полномочий Президента России позволяет сделать вывод, что многие из них либо непосредственно носят исполнительный характер. При этом необходимо учитывать сложные переплетения сфер деятельности и полномочий Президента и Правительства.

Наделение Президента значительными полномочиями в сфере исполнительной власти наряду с закреплением за Правительством как за органом общей компетенции широких полномочий по руководству федеральными органами исполнительной власти, государственному регулированию социально-экономических процессов ведет к серьезным коллизиям в реализации полномочий этих органов

С принятием Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» многие из этих проблем нашли позитивное решение. Согласно ст.30, Президент в соответствии с Конституцией и данным Федеральным конституционным законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Таким образом, это положение конкретизирует одно из основных направлений деятельности Президента по организации государственной власти — обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех органов государственной власти (ч.2 ст. 80 Конституции РФ).

Выполняя эту задачу, глава государства принимает конкретные меры по достижению взаимодействия Правительства, прежде всего, с палатами Федерального Собрания. Конституционные полномочия Президента в этой сфере ориентированы на укрепление единства системы государственной власти и позволяют Президенту в случае острых противоречий между парламентом и Правительством либо отправлять в установленном порядке Правительство в отставку либо путем назначения выборов Государственной Думы нормализовать политическую обстановку в стране.

Особое место в деятельности Президента занимает организация согласованной работы Администрации Президента и Правительства.

Решениями Правительства и Президента регламентирована их совместная деятельность в области правотворчества — при подготовке, как указов Президента, так и постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы деятельности Правительства и Президента.

Положения ст. 30 упомянутого Закона о Правительстве носят императивный характер. Президент обеспечивает взаимодействие Правительства и других органов государственной власти, т.е. на него как на главу государства возлагается осуществление этой обязанности. С этой целью он должен использовать свои полномочия «в соответствии с Конституцией Российской Федерации или настоящим Федеральным конституционным законом», т.е. не выходить за рамки своей компетенции. Отсюда вытекает, в частности, что Президент не вправе действовать, как глава Правительства, преобразовывать Правительство Российской Федерации в иной орган, например, в кабинет министров (это противоречило бы Конституции Российской Федерации (ст. 10, 11, 110, 112 и др.) или брать непосредственное руководство этим органом в свои руки. Он также не уполномочен Конституцией назначать членов Правительства без представления (предложения) Председателя Правительства, не вправе распределять обязанности между Председателем Правительства и его заместителями, поскольку по Закону (ст.24) это — прерогатива самого Председателя.

Для характеристики взаимоотношений федерального Правительства и Президента существенно то, что приоритет здесь остается за Президентом. Это видно из содержания ст.30, 31, 32, 35 Федерального конституционного Закона «О Правительстве Российской Федерации». Вместе с тем правовая основа их отношений не содержит элементов прямого административного подчинения Правительства Президенту. В принципе Президент не должен вмешиваться в дела Правительства. Правовое положение Правительства требует от главы государства соблюдения дистанции в их взаимоотношениях, иначе его координирующие функции по обеспечению согласованного функционирования органов власти превратятся в административное руководство.

Взаимоотношения Правительства и Федерального Собрания

На конституционном уровне урегулированы основные направления взаимоотношений Правительства и Федерального Собрания:

а) участие Государственной Думы в формировании Правительства;

б) участие Правительства в законодательной деятельности;

в) выражение доверия, недоверия и отказа в доверии со стороны Государственной Думы Правительству;

г) ответы членов Правительства на вопросы членов палат Федерального Собрания (так называемый правительственный час на заседаниях палат);

д) запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

е) рассмотрение Правительством письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания;

ж) предоставление информации об исполнении федерального бюджета.

В Конституции РФ нет традиционной для парламентской республики нормы о том, что нижняя палата вправе поставить вопрос о программе деятельности вновь образованного Правительства и в случае отклонения ее принять резолюцию порицания, т.е. поставить вопрос об отставке Правительства. Согласно ст. 117 Конституции РФ право этой палаты парламента выразить недоверие Правительству вообще не подкреплено соответствующими основаниями (например, по итогам обсуждения информации Правительства или отчета об исполнении бюджета в связи с неудовлетворительной оценкой его работы и т.д.). Но главное не в этом. В Конституции РФ нет предписания о том, что выражение недоверия Правительству обязательно влечет его отставку.

В ст. 117 Конституции РФ, отсутствует указание, что выражение недоверия Правительству — это форма его политической ответственности перед парламентом. Но если это не ответственность, то зачем вообще нужен такой картонный «дамоклов меч»? Во-вторых, Конституция проецирует, по сути, альтернативную ответственность за акцию недоверия Правительству. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы, если же эта палата в течение трех месяцев выразит недоверие повторно, то распустить Государственную Думу или отправить в отставку Правительство (ст. 117 Конституции РФ).

Представляется, что трехмесячный срок «охлаждения страстей» после того, как Президент поддержал Правительство и соответственно не согласился с мнением Государственной Думы, не способствует устранению или хотя бы ослаблению правительственного кризиса. Можно не сомневаться, что ответной реакцией депутатов станет блокирование законодательных инициатив Президента и Правительства, усугубление конфликтных ситуаций между ветвями власти. Да и сам роспуск палаты мало что решает, если есть серьезные основания предполагать, что новый состав депутатов станет еще более оппозиционным Правительству. Ставить Правительство еще раз между молотом и наковальней, на наш взгляд, политически недальновидно и абсурдно в правовом отношении.

Поразительно, но Конституция РФ не дает даже права Правительству уйти в отставку добровольно в связи с выражением ему недоверия. За него все решает Президент.

Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом (ст.35 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). О какой самостоятельности и ответственности Правительства можно говорить, если его отставка в связи с недоверием парламента зависит от усмотрения Президента?

Еще более противоречиво выглядит политическая ситуация, возникающая при постановке самим Правительством перед Государственной Думой вопроса о доверии.

Выражение доверия (или недоверия) парламента правительству — составная часть парламентарной формы правления, обеспечивающей политическую ответственность правительства перед парламентом, а также баланс в системе разделения властей. Парламент, злоупотребляющий своими прерогативами, не умеющий формировать устойчивое правительство, может быть распущен.

В России Правительство формируется Президентом по предложению Председателя Правительства. Участие парламента в этом деле ограничивается лишь согласованием с Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства. Постановка главой Правительства вопроса о доверии перед Государственной Думой объясняется, в отличие от зарубежной практики, другими причинами. Правительство России в этом случае практически ничем не рискует, ибо решение о его отставке может принять лишь Президент. Отказ Государственной Думы в доверии Правительству не влечет отставки Правительства. Показательно, что глава Правительства России при выражении недоверия парламентом даже не вручает Президенту прошения об отставке. Правительство вообще не распоряжается своей судьбой, за него все решает Президент. «Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов» (ст. 117 Конституции РФ). У Государственной Думы нет поля для политического маневра, нет трехмесячного срока для «охлаждения страстей», как это предусмотрено при вынесении вотума недоверия по инициативе Государственной Думы. Здесь совершенно иной алгоритм действий.

Но отставки Правительства не будет, если Президент поддерживает Правительство. В связи с этим постановка главой Правительства вопроса о доверии — один из двух легальных способов спровоцировать роспуск Государственной Думы (напомним, что другой способ — представить на согласование этой палате заведомо «непроходную» кандидатуру главы Правительства).

При голосовании о доверии Правительству перед депутатами встает непростой вопрос, особенно если речь идет о Правительстве, результаты работы которого оцениваются ими негативно. Отказ в доверии неминуемо влечет роспуск Государственной Думы до окончания срока легислатуры. Проголосовать же за доверие такому Правительству — потерять политическое лицо и поддержку избирателей.

В отсутствии реальных возможностей участвовать в формировании Правительства, и по сложившейся политической практике, Государственная Дума поставлена в условия, не подобающие ее конституционному статусу. Имея формальное право выразить недоверие Правительству, она практически не может реализовать его, поскольку за это придется расплачиваться досрочным роспуском палаты и последующим трехмесячным периодом президентского правления без законодательного органа. Но при всем том никаких «дивидендов» партии, победившие на парламентских выборах, не получат. И вновь избранный состав Государственной Думы также не правомочен формировать новое Правительство. Следовательно, никакого резона для парламента в вотуме недоверия Правительству и досрочном роспуске нет.

На конституционном уровне целесообразно уточнить процедуру формирования Правительства и его отставки. Государственной Думе должны быть предоставлены полномочия по образованию нового состава Правительства. Необходима также политическая ответственность Правительства перед парламентом

При парламентарной форме правления Президент не должен оказывать предпочтение ни Правительству, ни парламенту. Лишь тогда он сможет обеспечивать взаимодействие всех ветвей власти. Только при крайней необходимости (политическом кризисе) он может включить свои резервные полномочия, чтобы поставить точку над «i».

 

 

ЛИТЕРАТУРА

Базовая:

1. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право. М.: Юриспруденция, 2001

2. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 1999

3. Конституция РФ: Научно-практический комментарий. – Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2001

4. Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Спарк, 2001

 

Дополнительная:

1. Баглай М.В., ГабричидзеБ.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: Инфра-М – Кодекс, 1996

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1998

3. Государственное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. / Под. ред. О.Е. Кутафина. – М.: Юридическая литература, 1996

4. Институт государства и права РАН. Конституция и закон: стабильность и динамизм. – М.: Издательство Юридическая книга, ЧеРо, 1998

5. Конституционное право России. Учебник для юридических вузов и факультетов. / Под. ред. О.Е. Кутафина. – М.: Юристъ, 1995

6. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства РФ – М.: Городец, 2000

7. Керимов А.Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства России. – М.: Аванта+, 2001

8. Окунькова Л.А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. – М.: Городец. Формула права, 1999

9. Умнова И.А. Конституционные основы российского федерализма. Учебно-практическое пособие. - М.: Дело, 1998