Понятие государственного органа Российской Федерации и его конституционный статус.

Многообразная деятельность любого государства, в том числе и Российской Федерации, реализуется, прежде всего, через систему его государственных органов. Орган государства (государственный орган) представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией России порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами, для осуществления задач и функций государственной власти Российского государства.

Цели изучения органов Российской Федерации наукой и учебной дисциплиной конституционного права определяются главным образом характером и объемом конституционного регулирования.

В Конституции Российской Федерации регулируются следующие основные стороны организации и деятельности органов Российской Федерации:

а) закрепляется общее назначение органов государственной власти как средств, инструментов осуществления народовластия, народного суверенитета (ст. 3);

б) устанавливаются основные принципы организации и деятельности государственных органов, как Российской Федерации, так и ее субъектов (разделение властей, участие граждан в управлении государством, законность деятельности и др.) (ст. ст. 3, 10, 15);

в) разграничиваются предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ст.ст. 5, 71, 72. 73, 76);

г) определяется характер взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как звеньев единой вертикальной системы, функционирующей в пределах исключительных полномочий Российской Федерации и предметов ее совместного с субъектами ведения (ст. 77);

д) учреждается структура государственных органов и правовой статус важнейших федеральных органов государственной власти России: Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда (гл. гл. 4, 5, 6, 7).

Совокупность названных норм основного закона образует соответствующий конституционный институт — основы системы государственных органов Российской Федерации. Содержание этого института конкретизируется как в нормах и институтах государственного права (в части детального регулирования организации и деятельности органов законодательной (представительной) власти России и ее субъектов, а также президентов - глав государств, Конституционных судов), так и в нормах и институтах иных отраслей права (например, административного в части вопросов функционирования исполнительной власти). Что же касается иных органов судебной системы, а также прокуратуры, то регулирование их деятельности носит межотраслевой характер: организационная структура, устройство - предмет государственного права; компетенция, формы деятельности - гражданского процессуального, уголовно-процессуального, административного и иных отраслей права.

Легко убедиться, что конституционные положения о государственных органах России, их месте в государственном механизме наиболее принципиальны, важны. Они выступают в качестве отправных установок для более детального регулирования статуса, различных сторон деятельности государственных органов как на уровне федерального законодательства (см. Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации и др.), так и на уровне субъектов Федерации (конституции республик, уставы краев, областей). При этом, однако, следует иметь в виду, что если деятельность Президента, Федерального Собрания, Конституционного Суда целиком регулируется в рамках государственного права, то деятельность Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации детально регламентируется за пределами государственного права, в сфере действия соответственно административного, гражданского процессуального, уголовно-процессуального и иных отраслей российского права.

У науки государственного права свой подход к изучению органа государства. Он состоит в раскрытии его конституционного статуса. Конечно же, элементы этого статуса выделяются исходя из общетеоретического понимания органа государства.

Для органа Российского государства характерны следующие основные черты, закрепленные в Конституции Российской Федерации и образующие элементы его конституционного статуса.

Во-первых, в Конституции, других нормах государственного права определен особый, установленный государством, порядок образования, формирования государственных органов. Помимо этого порядка орган государства появиться не может. Отступление от данного правила означало бы нарушение требований ч. 4 ст. 3 Конституции о том, что «никто не может присваивать власть в Российской федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону». В Конституции определены способы формирования практически всех основных федеральных органов государственной власти. Президент и Государственная Дума Федерального Собрания избираются непосредственно гражданами на основе всеобщих выборов, судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются на должность Советом Федерации. Этот же орган назначает Генерального прокурора России по представлению Президента. Более сложен порядок формирования Правительства Российской Федерации: Председателя Правительства Президент назначает с согласия Государственной Думы, а члены Правительства назначаются Президентом по представлению Председателя Правительства.

Порядок образования органа имеет важное значение для его конституционного статуса, поскольку определяет источник и природу полномочий. Органы, формируемые непосредственно народом, имеют источником своих полномочий его суверенную волю. Порядком формирования Правительства во многом определяются его подотчетность и подконтрольность.

Во-вторых, государственный орган создается для осуществления определенных задач, функции государственной власти, деятельности государства. Так, ст. 80 Конституции устанавливает, что Президент Российской Федерации является гарантом ее Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Федеральное Собрание определяется как парламент Российской Федерации, ее представительный и законодательный орган (ст. 94), а Правительство - как орган исполнительной власти (ст. 110). Функции государственных органов субъектов Российской федерации закрепляются в конституциях республик в составе России, уставах краев и областей, иных субъектов Федерации, их законодательных актах, посвященных статусу этих органов. Закрепляя назначение органа, его место в государственном механизме, конституционные нормы о функциях во многом определяют и иные качественные характеристики государственного органа (его компетенцию, организационную структуру).

В-третьих, важнейшим конституционным признаком государственного органа является его компетенция. Функции не могут рассматриваться в качестве непосредственного правового основания деятельности соответствующего органа государства; в отличие от общественных организаций работа любого государственного органа связана с использованием государственно-властных полномочий — весьма «сильнодействующего» средства управления, включающего возможность применения и государственного принуждения. Поэтому Конституция исходит из того, что правовой статус органа должен включать четкую, детальную регламентацию меры использованияим своих полномочий. Это достигается за счет наделения каждого государственного органа соответствующими правами (которые зачастую одновременно являются для него и обязанностями), установления сферы применения данных прав (предметов ведения) и территориальных пределов их использования. Компетенция, таким образом, является юридическим выражением функций государственного органа.

|В учебной литературе по конституционному праву в качестве признака органа государства зачастую рассматриваются не компетенция, а государственно-властные полномочия. Последние предполагают возможность государственного органа:

а) непосредственно решать конкретные вопросы государственной и общественной жизни;

б) принимать индивидуальные и нормативные правовые акты, имеющие обязательную юридическую силу для других государственных органов, должностных лиц, общественных организаций и граждан;

в) совершать иные действия, имеющие юридическое значение (выдача документов, удостоверение юридических фактов, регистрация общественных объединений и т. д.);

г) путем использования организационных, материально-финансовых рычагов, методов убеждения и принуждения обеспечивать выполнение принимаемых решений, осуществлять контроль их реализации.

Конституции России, ее законам, указам Президента и постановлениям Правительства России, конституциям республик в составе России, уставам краев и областей, иных субъектов Федерации, законам субъектов Российской Федерации принадлежит важная роль в определении компетенции государственных органов. Что же касается Конституции Российской Федерации, то в ней исчерпывающим образом определяется лишь компетенция Президента, палат Федерального Собрания и Конституционного Суда. Полномочия же остальных федеральных органов (Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда) определены самым общим образом, а в деталях регулируются специальными законами (законами о Правительстве, о Верховном Суде, об арбитражном суде, Арбитражным процессуальным кодексом и др.). Исключением является прокуратура, функции и статус которой, Конституция не определяет вообще, указывая при этом на ее построение в качестве единой централизованной системы. В условиях углубления судебной реформы, изменения функций прокуратуры ее статус вряд ли и целесообразно закреплять исчерпывающим образом в таком долговременном акте, как Конституция.

В-четвертых, важным признаком государственного органа является особый, установленный государством порядок его деятельности, отступить от которого он не вправе. Составной частью этого порядка являются принимаемые органом правовые акты, имеющие различную юридическую силу и функциональное назначение. Применительно к федеральным органам государственной власти России данный признак тоже отражен в Конституции и выступает существенной характеристикой конституционного статуса этих органов.

Необходимо иметь в виду, что степень правовой регламентации, формализации порядка, процедуры деятельности государственных органов различна. Она более высока применительно к законодательным (представительным) органам, а также судебным органам. Законодательные (представительные) органы действуют в специфическом сессионном порядке, достаточно подробно расписанном в специальных актах (например, Регламенте Государственной Думы, Регламенте Совета Федерации), судебные органы рассматривают гражданские и уголовные дела в рамках специальной процедуры - уголовного и гражданского судопроизводства.

Весьма детально регулируется в нормах конституционного права и принятие органом государства правовых актов, в которых его деятельность находит практическое воплощение, особо подробно принятие законов как актов высшей юридической силы, регулирующих наиболее важные общественные отношения. Конституция Российской Федерации, конституции республик в ее составе, уставы краев и областей, акты текущего законодательства устанавливают круг субъектов законодательной инициативы, процедуру прохождения законопроектов, порядок их принятия, опубликования и вступления в силу. Нормами уголовно-процессуального и гражданского процессуального законодательства урегулированы виды, порядок принятия и юридическая природа судебных актов. Более тщательного правового закрепления, определения юридической природы и оснований появления требует принятие актов Президента России (указов, распоряжений).

В-пятых, признаком каждого государственного органа является его структура, внутренняя организация, которая тоже закрепляется в конституциях, уставах, иных нормативных актах. Структура — устройство государственного органа — производна от выполняемыхим функций, имеющегося объема полномочий, компетенции. Структура государственных органов может быть весьма простой (прокурор района) иди довольно сложной (двухпалатная структура Федерального Собрания, комитеты, комиссии каждой из палат и т. д.). Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура.