Система и принципы местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление представляет собой достаточно сложное явление современной политической и правовой практики России. Чтобы раскрыть его природу, назначение, необходимо, по меньшей мере, ответить на три основных вопроса:

а) кто осуществляет местное самоуправление (является его субъектом);

б) на решение каких вопросов направлено местное самоуправление; каков его объект;

в) с помощью каких средств, инструментов осуществляется местное самоуправление, т. е. каков его механизм.

В Конституции Российской Федерации не дано развернутой характеристики субъекта местного самоуправления. В ч. 1 ст. 130 только констатируется, что местное самоуправление осуществляется населением.

Между тем законодательная регламентация этого вопроса крайне важна, ибо от нее зависят территориальные пределы местного самоуправления, его уровни. К тому же и содержание, и формы местного самоуправления, а также методы и средства его осуществления производны от условий и уровня развития его субъекта, социальных, демографических, национальных и иных характеристик населения.

По законодательству Российской Федерации о местном самоуправлении наряду с термином «население» для обозначения субъекта местного самоуправления может быть использовано и понятие «муниципальное образование». Новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Нетрудно заметить, что муниципальное образование составляет всю совокупность признаков ячейки местного самоуправления. Но, прежде всего, это понятие дает представление о разновидностях субъектов местного самоуправления, в качестве которых выступают городские и сельские поселения, их части, а также совокупности поселений, объединенных общей территорией, и иная населенная территория.

Эти положения Закона о муниципальном образовании конкретизируются в его ст. 12, которая определяет, что территория муниципальных образований — это города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы) и другие муниципальные образования. Эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Система местного самоуправления, таким образом, не должна сводиться к организационным структурам, а призвана отразить все многообразие субъектов отношений управления и хозяйствования на местах. Именно ориентация на население, объединенное в соответствующих муниципальных образованиях, как на первичный элемент системы местного самоуправления, его субъект, позволяет правильно определить функции, механизмы взаимодействия институтов самоуправления, а также дать точное представление о системе контроля их деятельности.

Для осуществления управленческой деятельности население соответствующих территорий должно быть каким-либо образом организовано, для чего необходимы специальные социально-политические формы и институты, главное место, среди которых занимают соответствующие органы самоуправления (представительные, исполнительные и иные).

Совмещение жителями муниципальных образований управленческих функций с другими видами общественно полезной деятельности (производственной, культурно-воспитательной и др.), а также иные социальные факторы определяют то обстоятельство, что население не может непосредственно осуществлять все функции самоуправления. Потребность разделения труда по управлению обусловливает выделение из состава населения соответствующей территории специальных лиц для осуществления в его интересах ряда управленческих функций. Таким образом, население муниципального образования как субъект самоуправления реализует управленческую деятельность и непосредственно, и через членов выборных органов, главу муниципального образования, муниципальных служащих, лиц, принимающих участие в управлении на общественных началах. Для непосредственного осуществления населением муниципального образования управленческих функций используются местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива и др.

Закон устанавливает, что для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства федеральным законом допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях. Вместе с тем население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено прав на осуществление местного самоуправления.

Общий конституционный критерий определения объекта местного самоуправления это — вопросы местного значения (ст. 130 Конституции). Они и составляют непосредственный объект местного самоуправления. Кроме того, в ведение органов местного самоуправления передается ряд вопросов государственного значения, перечисленных в законодательстве.

Механизм местного самоуправления наиболее развернут в законодательстве. Часть 2 ст. 130 Конституции устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации конкретизирует конституционные положения о механизме местного самоуправления. В числе форм непосредственной демократии называются не только референдум и муниципальные выборы, но и собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления. Установлено, что для реализации функций местного самоуправления муниципальные образования создают органы местного самоуправления и наделяют их соответствующими полномочиями. В их числе: представительные органы местного самоуправления, глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления, иные органы, созданные на основе устава местного самоуправления.

Федеральным законодательством предусматривается образование органов территориального общественного самоуправления, функционирующих преимущественно на низовом уровне по месту жительства граждан (улица, квартал, микрорайон).

Таким образом, исходя из Конституции и федерального законодательства России, можно выделить четыре основных блока механизма местного самоуправления в Российской Федерации:

- формы прямого волеизъявления граждан (местные референдумы, сходы, муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива);

- представительные (выборные) органы местного самоуправления;

- глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления, а также иные органы и должностные лица местного самоуправления;

- органы территориального общественного самоуправления населения.

Кроме того, могут использоваться и иные формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления, не противоречащие Конституции, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Анализ Конституции и Федерального закона дает возможность выделить следующие принципы местного самоуправления:

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- самостоятельность местного самоуправления в пределах собственных полномочий;

- организационная обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

- формирование органов местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным сообществом;

- соответствие материальных и финансовых ресурсов муниципального образования полномочиям органов местного самоуправления;

- экономическая и финансовая самостоятельность местного самоуправления;

- многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления;

- государственная гарантия местного самоуправления.

Названные принципы обеспечивают сочетание общих закономерностей самоуправления как наиболее демократической формы управления со спецификой деятельности муниципальных образований как первичных ячеек территориальной организации государства. Они отражают особенности организации местного самоуправления, экономические и материально-финансовые условия функционирования, а также основы взаимодействия с государственной властью.

Перечисленные выше принципы соответствуют общедемократическим и международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления.