Система государственных органов Российской Федерации.

Совокупность всех органов государства, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти, образует систему органов Российской Федерации. Многообразие государственных дел, значительный размер территории определяют необходимость большого числа государственных органов, специализирующихся на выполнении определенных функций, участков работы. Вся эта совокупность органов должна действовать как единый организм, целостная система. Для этого Конституцией создаются определенные правовые предпосылки. В качестве таковых выступают:

а) общий правовой режим деятельности органов государства, формируемый Конституцией России, соответствующими ей конституциями республик, уставами краев, областей, иных субъектов Федерации, законодательством России и ее субъектов;

б) «разделение труда» в системе государственных органов путем наделения каждого органа определенной компетенцией;

в) установление иерархии правовых актов, принимаемых всеми органами;

г) закрепление организационных связей внутри системы органов.

Например, органы исполнительной власти действуют на основе подчиненности нижестоящих органов вышестоящим органам. Президент осуществляет координационную функцию на федеральном уровне.

Система государственных органов Российской Федерации обусловлена многими факторами.

Прежде всего, она формируется для реализации основных функций государственной власти:

- регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей;

- организаторской, обеспечивающей исполнение принимаемых актов, решений;

- охранительной, заключающейся в обеспечении правопорядка, безопасности граждан, защите их прав и свобод.

Названные функции лежат в основе соответствующих видов (форм) государственной деятельности — правотворческой, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной. Перечисленные функции и виды государственной деятельности определяют первичную специализацию государственных органов, связаны с формированием ветви исполнительной власти, выделением блока правоохранительных органов, в подсистему которых, входят органы суда, прокуратуры, органы внешней разведки и контрразведки, таможенные органы, и др.

Вместе с тем, сами по себе, функции государственной власти и виды государственной деятельности еще не определяют конституционную систему государственных органов России. Например, сама по себе нормотворческая деятельность осуществляется не каким-либо одним, а несколькими видами государственных органов.

Вторым важным фактором, формирующим конституционную систему органов Российской Федерации, является принцип разделения властей. Для осуществления функций государственной власти ее отдельные звенья наделяются комплексом полномочий и вправе действовать самостоятельно, во многом независимо друг от друга, сохраняя рычаги взаимного сдерживания и контроля. Разделение властей как одна из основ конституционного строя России обусловливает выделение в государственном механизме органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Названные виды государственных органов образуют основу конституционной системы органов Российского государства.

Третьим важным фактором, влияющим на конституционную систему государственных органов России, является координация, взаимодействие разделенных властей. При всей специализированности ветвей власти и соответствующих государственных органов они остаются звеньями единой системы, нуждающейся в повседневной координации. В России эту функцию выполняет Президент, являющийся главой государства (ст. 80 Конституции). В его распоряжении имеется ряд полномочий, дающих ему возможность влиять на функционирование как законодательной (право законодательной инициативы, право подписи принятых законов и право вето), так и судебной (представление Совету Федерации кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначение судей других федеральных судов) власти. Что же касается исполнительной власти, то с ней Президент связан наиболее тесно структурно и функционально и фактически может направлять ее работу.

Объем функций и полномочий Президента, закрепленных в гл. 4 Конституции, а также то обстоятельство, что он напрямую не отнесен ни к одной из ветвей власти, позволяют в ряде случаев вести речь о выведении института Президента из системы разделения властей, о формировании особой, «президентской» ветви власти.

Это привело к ограничению действия принципа разделения властей в России. Обладая эффективными средствами сдерживания законодательной и судебной властей и, по сути, контролируя деятельность исполнительной власти, сам Президент во многом выведен из сферы действия этой системы. За исключением института отрешения от должности, обставленного рядом усложненных процедур, у Федерального Собрания и судебной власти нет рычагов воздействия на деятельность главы государства.

И, наконец, четвертый, весьма важный фактор, оказывающий влияние на конституционную систему государственных органов России,— ее федеративное государственное устройство. У субъектов Федерации фактически существуют свои самостоятельные органы законодательной, исполнитель-вой и судебной власти, обеспечивающие потребности соответствующей республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Разнообразие видов субъектов Федерации, их национальные и региональные особенности вносят существенные различия, как в название соответствующих органов, так и в их организационную структуру, формы и методы деятельности. Зафиксированный в Конституции 1993 года принцип равноправия субъектов Федерации оказывает существенное влияние на выравнивание уровней государственной организации республик в составе России, с одной стороны, и бывших административно-территориальных единиц, а ныне субъектов Федерации - краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - с другой. Последние получили право, как и республики, принимать свои законы, создали органы законодательной власти и т. д. Вместе с тем эти различия еще не вполне преодолены и будут ликвидироваться постепенно.

Таким образом, конституционная система государственных органов Российской Федерации основывается на двух классификационных критериях.

1. По предметному, функциональному признаку она включает органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Органами законодательной власти являются Федеральное Собрание Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации); парламенты - органы законодательной власти республик в составе Российской Федерации (например, Государственный Совет Республики Татарстан, Народный Хурал Республики Бурятия); законодательные (представительные) органы других субъектов Российской Федерации (краевые, областные, городские думы, законодательные собрания и др.). Главная особенность этих органов состоит в выполняемой ими функции - осуществлении законодательной деятельности, т.е. принятии актов высшей юридической силы - законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения. Все органы законодательной власти являются выборными, т. е. избираются непосредственно населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Этим определяется и характеристика органов законодательной власти как представительных. Перед органами законодательной власти несут ответственность правительство и другие органы исполнительной власти, в отношении которых первые, как правило, наделяются контрольными полномочиями (в Российской Федерации они в значительной мере ослаблены). Все органы законодательной власти коллегиальные, принимают решения большинством голосов.

Органами исполнительной власти являются: Правительство Российской Федерации; правительства республик в её составе, а также правительства ряда иных субъектов России (правительство Свердловской области, правительство Москвы и др.); администрации краев, областей, округов; министерства, государственные комитеты, и иные центральные органы исполнительной власти, включаяих подразделения в субъектах Федерации; комитеты, отделы, управления, и иные отраслевые и функциональные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Хотя, как уже отмечалось, институт Президента Российской Федерации не относится напрямую к ветви исполнительной власти, нельзя не учитывать специфики его взаимоотношений с ней. Именно с органами исполнительной власти он связан наиболее тесно, его функции в этой сфере заключены, прежде всего, в осуществлении общего руководства деятельностью Правительства и других звеньев исполнительной власти.

Основное назначение исполнительных органов - деятельность по организации исполнения Конституции, других законов, иных нормативных актов Российской Федерации, государственного бюджета, программ экономического и социального развития, решение повседневных, оперативных вопросов обеспечения жизнедеятельности государства. Для осуществления этой деятельности исполнительные органы наделяются властными полномочиями распорядительного характера, дающими им возможность распоряжаться материальными, финансовыми ресурсами, управлять имуществом и т. д.

Органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции (Правительство России, правительства ее субъектов, администрации края, области) и органы специальной компетенции, действующие по отраслевому принципу (министерства обороны, иностранных дел, комитет по рыболовству), либо по функциональному (Госкомитет по промышленной политике, Госкомитет по стандартизации, метрологии и сертификации, и др.).

В отличие от органов законодательной власти, органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти ее субъектов образуют в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного с ее субъектами ведения единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77, ч. 2, Конституции). Это означает не только более высокую степень координации деятельности рассматриваемых органов, но и обязательность указаний и решений федеральных органов для органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Самостоятельную подсистему государственного механизма России образуют органы судебной власти. Их основное назначение - осуществление правосудия, т.е. защита от нарушений закона прав и свобод личности, других субъектов государственного права путем рассмотрения уголовных, гражданских, административных дел, а также обеспечение соответствия нормативных и индивидуальных правовых актов Конституции Российской Федерации. Соответственно формам осуществления судебной власти (конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство) формируется и подсистема судебных органов.

Ее основу составляют суды общей компетенции, включающие Верховный Суд Российской Федерации, Верховные суды республик в ее составе, краевые, областные, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) суды, а также нижнее звено судебной системы, — городские и районные народные суды. К системе общих судов могут быть отнесены и военные суды, рассматривающие дела о преступлениях военнослужащих, а также суды, функционирующие в рамках закрытых административно-территориальных единиц.

Усилению судебной власти в значительной степени способствовало создание в 1992 году Конституционного Суда России, а в последующем и аналогичных органов в ряде республик Российской Федерации. Их основная функция, - охрана и защита соответственно норм Конституции Российской Федерации, конституций республик в ее составе, путем выявления нормативных и правоприменительных актов, противоречащих основному закону, разрешение споров о компетенции, толкование текста Конституции.

Назначение арбитражных судов (Высшего Арбитражного Суда Российской федерации, Высших арбитражных судов республик в составе Российской Федерации, арбитражных судов краев, областей и округов) состоит в разрешении экономических споров между организациями, гражданами-предпринимателями, а также споров в сфере управления.

Статья 118 Конституции устанавливает запрет на создание чрезвычайных судов, а также исключает возможность наделения функцией правосудия иных, кроме суда, государственных и общественных органов. Важной гарантией формирования и функционирования судебной власти в качестве самостоятельной является установленный основным законом России принцип независимости судей и подчинения их только закону (ст. 120). В Конституции определены и другие принципы деятельности судебных органов, а также установлены порядоких формирования и компетенция.

2. Помимо деления по предметному признаку конституционная система государственных органов может рассматриваться как двухуровневая, включающая федеральные государственные органы и органы субъектов Федерации. Система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти, как уже подчеркивалось.

Конституция 1993 года, развивая идеи федерализма, жестко не регламентирует организационную деятельность органов государственной власти. В ст. 77 зафиксировано, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Таким образом, при определении своей системы государственных органов субъекты Федерации не могут нарушать основ конституционного строя Российской Федерации, зафиксированных в гл. 1 Конституции 1993 года.

К числу основ конституционного строя России отнесен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, что означает прежде всего самостоятельность действий соответствующих органов. То же касается и положения ч. 3 ст. 5 Конституции о единстве системы государственной власти России как важнейшей основы ее федеративного устройства. Это единство во многом и обеспечивается названными принципами.

Система представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должна соответствовать общим принципам их организации, установленным федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.99 N 184.

Если по отношению к устройству представительных и исполнительных органов государственной власти субъекты Российской Федерации обладают значительной самостоятельностью, то система их судебных органов в своей основе устанавливается федеральным законодательством (за исключением конституционных субъектов Федерации). Поэтому п. «о» ст. 71 Конституции относит регулирование судоустройства к исключительной компетенции Федерации. В равной степени это касается и прокуратуры, совокупность органов которой образуют единую централизованную систему, подчиненную Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 129 Конституции). На территории субъектов Федерации действуют и другие федеральные органы, непосредственно не входящие в систему органов власти субъектов Российской Федерации (органы контрразведки).

В Конституции Российской Федерации установлен принцип равноправия ее субъектов. Это означает, что они обладают равной степенью самостоятельности в определении своей системы государственных органов.