Понятие и критерии оценки эффективности и результативности государственного управления

 

Я по этой теме писала работу рубежную (реферат?), надо найти. Может что-то дополню.

 

Существует несколько подходов определения качества госуправления, основанных на разных показателях: результативности (уровне достижения поставленных целей), экономности (сокращении издержек и затрат), экономической эффективности (соотношении результатов и издержек), степени воздействия (оценке прямых и косвенных последствий воздействия), успешности (соотнесении результатов развития с публично установленными целями) и др.

 

Эффективность - достижение цели с минимальной затратой ресурсов и управленческой энергии в возможно короткий срок и с возможной полнотой.

 

Эффективность – это показатель, оценивающий соотношение между затратами и полученным результатом. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Характеристика экономической и управленческой эффективности может быть использована при определении рассматриваемого нами понятия эффективности государственного управления. Однако полной экстраполяции (перенесения) признаков экономической или управленческой эффективности на систему государственного управления быть не может.

Государственное управление отличается от других видов управления прежде всего тем, что осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан, поэтому содержательное определение понятия «эффективность государственного управления» и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели «затраты – выпуск», а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

Эффективность государственного управления определяется по соотношению использованных ресурсов и полученных результатов в достижении стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Эффективность – показатель того, насколько полно усилия (ресурсы), затраченные управляющим субъектом и обществом на решение поставленных проблем, реализованы в социально значимых конечных результатах.

Критерий соотношения затрат и результатов используется как условный показатель эффективности отдельных конкретных решений, но смысл данных терминов интерпретируется в более широком плане, нежели, скажем, в экономическом анализе. Деятельность может быть эффективной – экономичной (с точки зрения минимальных затрат), однако совсем не эффективной в плане достижения поставленных социально-политических целей. Эффективная деятельность государственных организаций как результативная в социально-политическом аспекте далеко не всегда является экономичной, тем более рентабельной, особенно если речь идет о деятельности, результаты и последствия которой проявляются в широком круге общественных процессов.

Таким образом, категория «эффективность государственного управления» определяется через понятия: «общественные цели», «результаты», «государственные ресурсы». «Общественные цели» в конечном счете – это политически значимые цели; «результаты» – объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); «государственные ресурсы» – экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капитал, регламентированный государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.

Иногда используются понятия: «частичная эффективность» и «полная эффективность». Первое понятие характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; второе – показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как «полная эффективность».

Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность системы управления.

Оценка эффективности государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов, а руководителям и государственным служащим необходима для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности – это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта – политическом курсе, в национально-государственных интересах.

Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также от конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы – все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т. е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический. Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональный. Измерение эффективности управления по типу – «затраты − выпуск» или «затраты − результат» характеризует прагматический критерий.

Данные критерии управления являются общими, т. к. могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику или теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта.

Целерациональный критерий – также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель – соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем «соответствие ценностям». Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан – избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ в колледжи и лицеи. Главное – в оценке качества новой системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или нет. Тем не менее, учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует.

Прагматический критерий эффективности предполагает оценку действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней. Однако здесь следует избегать примитивного прагматизма, мотивированного т. н. здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это – база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства. Вульгарный прагматизм в образовательной и научной политике противоположен коренным интересам народа.

Эффективность государственного управления слагается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Рассматриваемая проблема не исчерпывается анализом общих критериев эффективности. Наряду с общими критериями эффективности используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления: например, для политического управления – это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального – обеспечение повышения качества жизни и т. д. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения «чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат» может успешно «работать» при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям.

Модель оценки эффективности «ресурсное обеспечение управленческой деятельности – затраты – результат» позволяет сравнивать эффективность российских управленческих структур с западными. Измерение эффективности управленческой деятельности государственной службы по соотношению затраченных ресурсов и результатов целесообразно дополнять определением соотношения вовлеченных ресурсов и объема ресурсов, которые оказались невостребованными, хотя и необходимыми для решения поставленной задачи.

Ученые отмечают еще одну особенность оценки эффективности деятельности государственного управления, проявившуюся в международной практике. Она смещается в сторону факторов социокультурного и духовного характера, что отражает изменение в иерархии ценностей управленческой деятельности. Положительные ценностные показатели технико-технологического и экономического характера отодвигаются показателями социокультурными.

Факторы эффективности государственного управления рассматриваются в качестве отправных посылок и рамочных условий в анализе эффективности управления. Они могут быть общесистемными, на уровне подсистем – экономической, социальной, политической, правовой – и субъектов Федерации, или на уровне структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней. В последнем случае роль общесистемных и региональных факторов будет выявляться опосредованно – через анализ условий и механизмов управления корпоративного масштаба.

Ресурсов в системе государственного управления довольно много, к основным из них можно отнести:

1) социальный ресурс – объективное отношение населения, гражданского общества к системе государственного управления;

2) материально-технический ресурс, в частности, объекты собственности органов государственного управления;

3) финансовый ресурс (государственный бюджет);

4) организационный ресурс – система государственных органов, процессы и отношения между ними;

5) кадровый ресурс – государственные служащие, предполагает их оценку по количественным и качественным критериям;

6) административно-правовой ресурс – нормативно-правовые акты и практика их реализации.

Таким образом, ресурсы в системе государственного управления довольно масштабны, однако, в большинстве своем, носят потенциальный характер, т.е. в принципе возможны, но на практике реализуются в незначительной степени, особенно это касается социальных и кадровых ресурсов. В связи с этим, при оценке эффективности в системе государственного управления необходимо не только учитывать реализованный ресурс, но и соизмерять его с потенциальными возможностями.

Опираясь на общее определение понятия эффективности, реализованный ресурс можно обозначить как затраты или издержки производства, однако данные категории в системе государственного управления применимы достаточно условно. Так, если понятие издержки производства предполагает овеществленное, предметное соотношение средств к труду работника (по существу, к зарплате), то понятие реализованный ресурс довольно сложное и не поддается простому математическому подсчету. Например, непросто определить затраченный социальный или административный ресурс.

Поэтому проблема оценки эффективности в системе государственного управления носит комбинированный характер: с одной стороны необходимо измерить эффективность реальную, с другой эффективность потенциальную (целевую). Первая – это соотношение полученного результата к затраченному ресурсу, предполагает финансово-экономическую оценку; вторая – эффективность нормативная, предполагает соотношение действительных возможностей (ресурсов) системы и потребностей (целей). Подчеркнем, что для государственного управления эта классификация крайне важна, поскольку потенциал данной системы используется далеко не в полной мере.

Ключевым параметром определения эффективности государственного управления является его результат. Результат государственного управления можно классифицировать следующим образом:

1) результат по своему содержанию может быть: финансовым, организационным, кадровым, социальным, идеологическим и т.д.;

2) результат с точки зрения масштаба, значимости для субъекта: стратегический, принципиальный или частный, второстепенный;

3) результат по степени достижения запланированной цели: соответствие или несоответствие;

4) результат с точки зрения реализации потенциала: полная реализация, частичная реализация или отсутствие таковой.

Результат на основе этапов реализации может быть как промежуточным, так и конечным.

Необходимо отметить, что общая теория эффективности пришла к выводу, что эффективность развитых систем вообще нельзя выразить одним показателем. Даже что-то ключевое распадается на составляющие части, имеет ряд аспектов, подсистем. Иначе говоря, всегда требуется система показателей и критериев. Это тем более справедливо, если мы беремся оценивать такое сложное явление, как государственная власть. Здесь нужно иметь систему показателей и критериев эффективности, которая должна быть сквозной, но многоуровневой со взаимоувязанными элементами. В центре может стоять один сводный, обобщающий, интегральный показатель, но он обязательно будет опираться на множество других показателей. Иначе говоря, всегда требуется система показателей и критериев. При этом критерии должны быть разными, но системными.

Критерии оценки эффективности деятельности органа государственной власти мы предлагаем группировать по следующим видам:

1. Ценностный критерий – соотношение реальных (полученных) результатов и расчетной роли (возможностей, ресурсов) органа государственной власти в развитии отрасли.

2. Финансовый критерий (критерий оценки финансовой эффективности) – соотношение финансовых результатов деятельности органа государственной власти и затраченных ресурсов, выраженных в финансовых индикаторах.

3. Социальный критерий – соотношение реальной (полученной) удовлетворенностью потребителей услуг органа государственной власти и их расчётных возможностей в удовлетворенности.

4. Функциональный критерий – соотношение реально выполненного объёма функций и услуг органа государственной власти и установленного (расчётного) объёма функций и услуг органа государственной власти, закреплённого законодательно.

5. Временной критерий – соотношение реально затраченного времени на реализацию функций и оказание услуг и расчётного времени реализации. По сути, это критерий оценки производительности труда.

 

Результативность — отношение фактического результата (измеряемого показателя — т. н. «критерия результативности») к плановому.