Организационные аспекты разработки, принятия, и реализации решений в системе государственного управления. Особенности разработки решений в структуре исполнительной и законодательной власти

 

Характеристика процесса разработки государственных управленческих решений

Процесс разработки государственных управленческих решений может рассматриваться с различных точек зрения. По мнению исследователей, существуют следующие разновидности методологических подходов к разработке государственных управленческих решений:

- во-первых, процессуальный, при котором разработка и принятие управленческого решения государства выступают в качестве непрерывной серии управленческих функций, образующих следующую взаимосвязь: установление целей, составление прогнозов и планов, организация, регулирование и координация, стимулирование и активизация, осуществление контроля;

- во-вторых, ситуационный, при применении которого на эффективность применяемых методов разработки и принятия управленческого решения, влияют обстоятельства. Процесс управления учитывает различные переменные, в том числе факторы внешней и внутренней среды, специфику конкретных методов управления. Наибольшая эффективность имеет то принятое управленческое государственное решение, которое наиболее полно отвечает условиям сложившейся ситуации;

- в-третьих, системный, который основан на рассмотрении объекта управления как совокупности различных элементов, находящихся во взаимосвязи и взаимоотношениях, образующих систему.

Наибольшей эффективностью, по мнению специалистов, обладает системный подход к разработке государственных управленческих решений.

В соответствии с системным подходом выделяют следующие этапы принятия управленческих государственных решений:

1) выявление существующих проблем социально-экономического характера;

2) проведение анализа состояния объекта управления;

3) целеполагание;

4) установление критериев, обеспечивающих достижение цели;

5) выполнение сбора информации, ее изучения и анализа, оценка возможных ограничений;

6) выработка альтернатив государственных управленческих решений;

7) разработка сценариев, описывающих возможные варианты развития проблемы или ситуации;

8) оценка разработанных альтернатив по оговоренным критериям;

9) выбор наилучшего варианта развития событий, принятие решения;

10) разработка плана, включающая в себя последовательность практического воплощения принятого государственного управленческого решения;

11)  осуществление государственного управленческого решения и контроль данного процесса;

12)  анализ результата управляющего воздействия, проведение оценки эффективности и качества государственного управленческого решения.

 

Разработка государственного управленческого решения является сложным управленческим процессом, требующим высокой информационной обеспеченности, целенаправленной работы, отслеживания результатов воплощения решений в жизнь. Соблюдение процесса принятия государственных управленческих решений напрямую влияет на их эффективность.

 

Процесс принятия государственных решений распадается на отдельные этапы и функциональные фазы.

Основные этапы в процессе принятия государственных решений:

1. Определение приоритетных проблем и формирование политической 'повестки дня'. На этом начальном этапе собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, необходимая для принятия политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются приоритетные проблемы, требующие своего решения, и создается общественно-политическая 'повестка дня' для ожидаемых от правительства или других государственных органов действий.

2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем. Выработка инвариантов решения связана как с объективной потребностью в оптимизации выбора наилучшего решения из нескольких альтернатив, так и с субъективными устремлениями и давлением на процесс принятия решения различных социальных сил, часто конкурирующих между собой и пытающихся 'продавить' свой проект того или иного политического решения.

3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация государственного решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия решения, технологически осуществляемый субъектами государственного управления в демократических странах при помощи, выясненных выше способов голосования или получения консенсуса. Здесь решение приобретает общеобязательную форму для всех граждан, попадающих в сферу его компетенции.

4. Реализация и проведение в политическую практику принятых государственных решений. Управленческое решение практически внедряется и претворяется в жизнь на данном этапе. Государственная администрация в зависимости от политического режима данной страны использует комбинацию способов (принуждение и убеждение) и отдельных социотехнических средств (манипулирование, маневрирование и так далее) для осуществления принятых стратегических решений.

5. Контроль за ходом осуществления решения и 'обратная связь' с его результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие контроля и 'обратной связи' приводит к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные исходному его замыслу результаты. Сам же смысл контроля за реализацией тех или иных государственных решений заключается в постоянном сопоставлении практических мероприятий, технологических операций с исходной моделью политического решения, планами и программами. Контролю подлежит как выполнение законодательных решений, определяющих различные нормы и процедуры поддержания институционального порядка в обществе (борьба с коррупцией, другими формами преступности), так и решения органов исполнительной власти, занятых оперативным распределением финансовых и других материальных ресурсов согласно общим пропорциям, заложенным в государственном бюджете. На последних этапах происходит продвижение от выработки рефлексивной модели общеобязательного решения к его практическому внедрению.

 

Реализация государственно-управленческого решения

Процесс принятия решения не заканчивается после выбора альтернативы. Для достижения поставленной цели любое решение должно быть реализовано. На этапе реализации решение превращается в конкретное действие. Причем реализация решения может потребовать принятия множества других решений, обеспечивающих выполнение «главного» решения.

Сущностью данного этапа является выработка программы конкретных действий государственных органов, а также других общественных субъектов, которым будут предписаны определенные обязательства по их выполнению и практическому осуществлению заданий.

Особенность данного этапа состоит в том, что он органично связывает управляющих и управляемых (т.е. расширяет ряд функциональных субъектов управления). А это в свою очередь влечет за собой акцентирование внимания в механизме государственного управления на деятельности директивных и исполнительных подсистем. Более того, здесь в процесс принятия решений активно включаются механизмы обратной связи.

На данном этапе происходит изменение и расширение субъектов, включенных в процесс управления. Ибо в государстве, как правило, выполнение решений, во-первых, осуществляется не только − и даже не столько теми людьми, кто принимает решение, а во-вторых, эти решения изначально рассчитаны на широкий круг структур и граждан (в том числе и противников данных решений, но которым, тем не менее, предписываются определенные обязанности по выполнению тех или иных задач).

С точки зрения организационной структуры управления можно говорить о процессах реализации решений, у которых все исполнители находятся на одном уровне (например, на уровне центральных органов власти) или присутствуют не менее чем на двух уровнях государственной иерархии (в частности, на местном и региональном).

Если в целом очертить круг основных задач, решаемых государством на данном этапе, то государственные органы должны:

· сформировать программу действий на основе закона;

· предусмотреть создание резервной системы реализации решений;

· по возможности институализировать процесс реализации принятых решений;

· осуществлять законодательный и финансовый контроль над процессом реализации решений;

· организовать бесперебойное получение информации о следствиях и характере реализации целей, иметь возможность производить оценку этих сведений (на основе выработанных критериев ожидаемого успеха, с точки зрения интересов государственной власти в целом (или же организации, ведомства), сопоставления целей и результатов).

Многообразие стоящих перед государством задач дает возможность выделить внутри этапа реализации решений несколько внутренних подэтапов: оперативное управление реализацией целей, мотивацию исполнителей, принятие так называемых «вторичных решений», корректирующих данный процесс, контроль за использованием ресурсов и поведением чиновничьих кадров и др.

Важным условием успешной реализации решения является признание государственно-управленческого решения общественностью, обратная связь. Шансы на успешную реализацию любых решений значительно возрастают, когда причастные к этому люди внесли в решение свою лепту и искренне верят в то, что делают. Поэтому большую роль играет разъяснение смысла принимаемых решений.

Современные управленческие технологии, использующие компьютерное сопровождение, дают возможность одновременно отслеживать ход реализации значительного числа мероприятий в различных областях. Непрерывно действующий либо с интервалами, диктуемыми характером запланированных мероприятий, мониторинг позволяет своевременно фиксировать наметившиеся отклонения в ходе реализации плана.

Поэтому важным элементом этапа реализации принятого управленческого решения может стать его корректировка. Она заключается в своевременном пересмотре решений в соответствии с изменяющимися условиями их реализации или характера служебной деятельности.

 

 

Характер выработки целей в исполнительных структурах отличается. Прежде всего в этом административном процессе (помимо политических источников инициации решений) главная роль принадлежит вышестоящим органам, которые замыкают на себя все основные процедуры выработки и согласования вырабатываемых целей. Принципиальное значение имеет и наличие различных административных уровней при разработке решений.

Деятельность вышестоящих органов носит двоякий характер: они либо самостоятельно вырабатывают решения, не обращаясь к мнению нижестоящих структур, либо, собирая и селектируя информацию от нижестоящих органов, вырабатывают решения на этой основе. Затем и в том, и в другом случае они спускают «по команде» сформулированные цели. Другими словами, исполнительные структуры могут действовать как в режиме вертикальной субординации, так и в режиме «мягких» горизонтальных связей, предусматривающих постоянную координацию управленческих действий. Эти способы поддержания «жесткой» и «мягкой» иерархии институциональных взаимоотношений определяют содержание методов и технологий, поддерживающих служебные связи между конкретными ведомствами.

Эти методы разнятся в зависимости от того, какие — локальные, региональные, центральные или межгосударственные — структуры заняты при выработке того или иного государственного решения.

Еще одним непременным условием выработки решений является соблюдение соответствующих регламентов и процедур, определяющих пространственно-временные параметры разработки решений. Например, в соответствующих правилах и нормативах прописаны сроки согласования решений, рассмотрения предложении, ответа на обращения граждан и т.д. Такого рода регламенты действуют, как правило, только в части тех полномочий государственных органов, которые выражают их взаимную зависимость.

Наиболее важными процедурами здесь выступают согласование (в форме взаимного визирования документов), создание различных альянсов поддержки или оппонирования тому или иному проекту, проведение межведомственных консультаций. Отношения между различными институтами нередко принимает форму торга (взаимных уступок), убеждения, командования, обмена ресурсами, которые позволяют оптимизировать сочетание взаимных интересов и в конечном счете уточнить коллективное (межгрупповое) решение.

В случае инициации решений государства со стороны внешних (межгосударственных) институтов задача экспертизы, доработки и согласования со всеми заинтересованными сторонами (в том числе и с законодательными) ложится на соответствующие структуры исполнительной власти.

Специфика выработки решений исполнительными структурами в значительно большей степени, чем у представительных органов государства, зависит от стратегических целей последнего. Как было отмечено, государство может проводить различные линии, направленные либо на осуществление долговременной политики, распространяющейся на все общество, либо на реализацию какой-либо программы преобразований в той или иной области жизни (в виде осуществления стратегической кампании). При этом задачи исполнительных структур практически всегда корректируют свои тактические и оперативные действия соображениями более высокого порядка. Основой для такого рода корректировки задач, как правило, выступают различные доктрины или концепции, принимаемые и декларируемые высшими органами государственного управления.

Более жестко процесс разработки решений в исполнительных структурах реагирует и на характер текущих политических процессов, особенно электоральных. Как показывает практика, в таких условиях не только затормаживается их деятельность по разработке новых решений, но и вся деятельность многих государственных органов переключается на организацию избирательного процесса. Такое же воздействие на разработку решений в исполнительных структурах оказывают различные кризисы и конфликты, временами даже парализующие управленческую активность многих органов государственного управления.

Принципиальное значение для деятельности органов исполнительной власти при выработке целей имеет предварительное согласование действий центральных и нижестоящих, в том числе и региональных, структур.

 

Решение в органах исполнительной власти — это осознанный выбор социальной нормы целенаправленного воздействия на общественные явления, отношения и процессы, выраженный в официальной форме. Это также властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в государственных актах, издаваемых государственным органом или должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий.

Органы исполнительной власти издают нормативные акты управления, содержащие нормы права, которые называются подзаконными нормативными актами (постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, региональных и местных органов исполнительной власти). Они издаются в продолжение той работы, которая началась в законодательных органах власти. Кроме того, органы исполнительной власти участвуют в подготовке законов (основных политических решений), поскольку обладают правом законодательной инициативы. Они готовят сами и принимают участие в подготовке законопроектов. Например, исключительным правом подготовки проекта государственного бюджета на очередной год обладает Правительство России. К политическим решениям, в подготовке которых принимают участие органы исполнительной власти, относятся и указы Президента. Следует отметить, что по характеру выработки подзаконный акт близок к политическому решению. Отличие в том, что в выработке политических решений участвуют не только те, кого непосредственно затрагивает принимаемое решение, а прямо или опосредованно все субъекты, наделенные политической властью.

Для обеспечения применения нормативных предписаний (законов и подзаконных актов) органы исполнительной власти принимают административно-управленческие решения, которые оформляются в виде различных документов: приказов, предписаний, инструкций, указаний, и др. Особенностью этих решений является их административный характер (содержание и целевая направленность обусловлены задачами аппаратной, административной деятельности); вспомогательный характер (первичными являются политические решения; административно-управленческие решения направлены на создание благоприятных условий для подготовки проектов законов, принятия подзаконных актов и реализации тех и других); а также их обезличенность (в их подготовке, принятии и выполнении участвует значительное число работников). Имеются соответствующие государственные стандарты, в которых закреплены требования к подобным нормативным документам.

 

Типичная модель разработки решения в органе исполнительной власти:

1) Получение задачи

2) Определение главного исполнителя и соисполнителей

3) Анализ проблемной ситуации, постановка целей задач

4) Подготовка предложений в проект решений соисполнителями

5) Разработка проекта решения главного исполнителя

6) Доклад проекта решения руководителю

7) Доработка проекта решения

8) Согласование проекта решения с соисполнителями и группами интересов

9) Рассмотрение проекта решения на коллегии или совещании

10) Подготовка распорядительного документа по реализации решения

 

Упрощенная модель разработки решения в органе исполнительной власти:

1) Получение задачи

2) Оценка ситуации, обсуждение с руководителями и экспертами

3) Принятие решения

4) Издание нормативного акта

 

Роль законодательных институтов в принятии государственных решений

Законотворческий процесс:

1. Разработка предложений различными участниками социальных отношений и их внесение в нижнюю палату законодательного органа

2. Обсуждение законопроекта в профильных комитетах, рабочих группах, оценивание узкими специалистами

3. Содержательное обсуждение проекта (открытые парламентские слушания с привлечением заинтересованных групп, структур, экспертов, общественных организаций или закрытые в силу секретности)

4. Пленарное заседание парламента (трехкратное обсуждение)

Первое чтение – концептуальный анализ (нужен вообще закон или нет)

Второе чтение – рассмотрение по существу (принять или отклонить)

Третье чтение – редакционная правка отдельных статей

Технологии, которые могут продвинуть закон или затормозить принятие. Например, рассмотреть в трех чтениях, проведение дебатов.

Законы, принятые нижней палатой парламента, отправляются на утверждение в верхнюю палату. Конфликт, возникший между палатами, может быть урегулирован несколькими способами. Например, это может быть тактика согласования текстов между палатами парламента методом челнока, когда палаты пересылают друг другу свои предложения до тех пор, пока они не будут отвергнуты одной из сторон или кто-то не согласится с предложениями партнера. Также применяется тактика образования согласительных комиссий между палатами по доработке проекта закона. Здесь взаимная деятельность палат в основном направлена на поиск компромисса, внесение обоюдных поправок и предложений. Возражения верхней палаты принимаются повторным голосованием или совместными решениями.

 

Институциональные особенности законодательных и административных решений.

Законодательный процесс как совокупность способов и этапов принятия решений представительными институтами власти. Специфика парламентских норм и процедур.

Административный процесс. Особенности принятия административных решений в аппарате исполнительной власти. Бюрократические нормы и процедуры.

Различия в организационной структуре и институциональной природе агентов, принимающих законодательные и административные решения. «Горизонтальная» координация и «вертикальная» субординация. «Мягкие» и «жесткие» иерархии. Отношения между большими и малыми группами, группировками и индивидами. Различные виды «коалиций поддержки» решений. Прямая и опосредованная ответственность при делегировании властных полномочий. Отличия между голосованием и согласованием при принятии решения. Парламентская и бюрократическая культуры. Особенности регламентов и процедур. Принятие решений на федеральном и локально-региональном уровнях. Специфика политического соглашения и торга в парламентских и административных учреждениях.

 

19.   Уровни принятия государственных решений. Характеристика противоречий в принятии государственных решений и способы их преодоления

 

Наиболее существенное влияние на процесс выработки и реализации решений оказывает природа и строение самого государства. Соответствуя наиболее существенным формам организации человеческого сообщества, государство выступает одновременно и как субъект политического руководства обществом, и в качестве органа макроэкономического регулирования и управления социумом, и в форме специфической административной структуры Таким образом, государственная политика формируется одновременно как бы на трех уровнях: политическом, макроэкономическом и административном. При этом каждый из них обладает своими особенностями, касающимися и участвующих в этих процессах субъектов, и применяемых способов урегулирования ситуации, и характера реагирования на конфликты, и критериев успеха и неудач в осуществлении решений, и других черт, носящих не только технологический (относящийся, например, к использованию тех или иных процедур и проч.), но и сущностный характер (выражающий различия в видении субъектами существа проблемы и их заинтересованности в том или ином ее решении).

Политический уровень принятия решений. Главной целью государства как политического центра принятия решений является сохранение власти правящего режима и сохранение территориальной целостности страны. Тем самым институты политической власти относятся к гражданам государства как к подвластным, предпочитая прежде всего идеологические подходы и приоритеты в отношениях с ними. Понятно поэтому, что анализ общественных проблем и постановка задач ведутся здесь прежде всего на основе внеэкономических критериев, заставляя забывать о хозяйственных или даже рациональных подходах во имя осуществления властных целей. Ясно также и то, что для этого уровня принятия решений весьма характерно и постоянное отклонение властей от законодательных норм и принципов кодифицированного права. Поскольку законодательство очень часто сдерживает возможности собственно политического маневра. Особенно это заметно в критических для властей ситуациях. Поэтому строго говоря, усиление позиций правящих политических элит может быть связано не с укреплением, а с ослаблением государственности как таковой.

Коротко можно сказать, что политический облик государства как субъекта принятия решений характеризует его в качестве особой подсистемы, формирующей широкие, идеологические цели общественного развития и потому руководящей всей системой государственною управления. Однако надо помнить, что при всем своем властном могуществе "политическое государство" не является единственным -а в некоторых случаях и доминирующим - субъектом политики, допуская наличие множественных и авторитетных центров политического воздействия на процесс принятия государственных решений. Но при всех вариантах его собственное политическое влияние на механизмы принятии решений постоянно направлено на уменьшение (ликвидацию) отклонений заявленных для реализации целей от идеологических приоритетов и ценностей правящего режима. И в этом смысле принимаемые решения являются важнейшим аргументом в борьбе за власть между конкурирующими в обществе группами.

Политическое давление практически всегда обладает вертикальным характером (т.е. действует сверху вниз) и зачастую связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться государственная администрация, а именно, экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и проч. Поэтому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений.

Собственно политический подход к оценке общественных проблем подчас усиливает нерациональный характер их восприятия и за счет особых механизмов ответственности элиты, которая, как известно, обращается за поддержкой и оправданием принятых решений к общественному мнению (которое, в свою очередь, сориентировано скорее не на действительное понимание и решение проблемы, а на приемлемое для себя разъяснение действий руководства) Причем, как можно убедиться, политическое влияние неизменно провоцирует включение в процесс принятия решений не только законных, легитимизированных субъектов, но также и теневых и даже оппозиционных элит, разнообразных лоббирующих групп и органов общественности (в частности, СМИ), которые при тех или иных условиях могут не только видоизменять или корректировать политические приоритеты и цели режима, но и вносить в этот процесс совершенно непредсказуемые воздействия.

Макроэкономический уровень. В противоположность вышеуказанному уровню государство выступает в процессе принятия решений и как орган макроэкономического регулирования и управления. В данном смысле главной целью для него является не власть, а обслуживание населения, не обеспечение межгрупповой конкуренции и борьбы за политические позиции, а интеграция общества как социального целого. Поэтому главной социальной диспозицией в данном плане являются отношения не властвующих и подвластных, а управляющих и управляемых.

На данном уровне функционирования государства помимо политических приоритетов и ценностей основным регулятором постановки общественных целей является действующее законодательство. Закон, право, рациональность и экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии решений. Соответственно меняется здесь и главный действующий субъект: вместо собственно политических институтов на первый план выходит правительство как исполнительно-распорядительный орган, которое строит свою деятельность на принципах объективного видения ситуации, стремясь при этом максимально экономно осуществить сформулированную линию развития. То есть здесь государственное управление ориентируется на постановку рационализированных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков. Эта ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления.

Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриальных странах рост сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли органов государства в управлении обществом. Государственная администрация не просто становится все более полноправным участником процесса выработки общезначимых решений, но и неуклонно повышает свою автономность и самостоятельность. Если раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректировать или даже изменять политические решения (принимая узковедомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или осуществляя саботаж решений политического руководства - как, в частности, в России в 1917 г.), то теперь государственная администрация облазает несравненно большими возможностями проводить собственную линию, влиять на политических лидеров и даже "делать политику", не привлекая к этому политиков. Можно привести немало подтверждающих это примеров (в частности, как реформаторские начинания английских лейбористов в 70-х годах проваливались аппаратом находящихся под контролем консерваторов министерств; как чиновники среднего и высшего уровней в российском истеблишменте все чаще говорят от лица государства, существенным образом корректируя, к примеру линию поведения правительства в. экономической или социальной сферах, выработанную в политических инстанциях; как спецслужбы или силовые структуры различных государств осуществляют тайные операции вне всякого контроля за ними со стороны органов представительной власти и т.д.).

Таким образом, несмотря на то, что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции и даже вообще прекращать полномочия некоторых из них, т.е., казалось бы, полностью контролировать этот сектор управления, государственная администрация тем не менее неуклонно набирает политический вес и укрепляет свои позиции в механизмах принятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических условиях, когда политические приоритеты устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления всё больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъекта определения проблем и формулирования общественных целей.

Административный уровень. Свой специфический вклад в процесс принятия решении вносит и административный уровень, на котором государство предстает в качестве совокупности определенным образом иерархиизированных организаций, подчиняющих свою деятельность сформулированным выше целям. При этом они руководствуются прежде всего служебными инструкциями, деловыми технологиями, системой профессиональных знаний и внутренними кодексами.

Здесь уже государство относится к своим гражданам как к клиентам, потребляющим определенные товары и услуги и конкретных государственных организаций и учреждений. Иначе говоря, помимо политических и макроуправленческих влияний в механизмах принятия решений существенной спецификой обладает, т. н. "административная фаза" (Б.Гурней). Она характеризует внутри- и межорганизационные особенности взаимоотношений исполнительных и законодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки конкретного решения, внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов, характер прохождения документов по различным этапам управления и иные аспекты управленческих отношений подобного типа. Данные процессы в административной среде демонстрируют, условно говоря, микротехнологический уровень принятия решений, где доминируют особые аппаратные законы и технологии, действуют специфические аппаратные субъекты или, одним словом, складывается собственная логика служебных и человеческих отношений, весьма существенно влияющая на характер выработки и осуществление государственных целей (к примеру, начальник отдела министерства из чувства соперничества с коллегами может заволокитить подготовку проекта важнейшего государственного закона; командир воинской части вопреки указаниям даже политического руководства может, руководствуясь внутриармейскими стереотипами, провоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным государством и т.д.).

Помимо вышеназванных уровней существует и еще одна логика, влияющая на характер выработки и реализацию государственных решений. Это - механизмы самоорганизации и самоуправления, присущие управляемому объекту. Они не могут целиком и полностью определять принимаемые государством решения, но все же дают возможность государству либо формулировать цели, учитывающие как возможность, так и традиции общества в саморегулировании тех или иных социальных процессов и, следовательно, необходимость ограничения государственного вмешательства в соответствующие проблемы; либо целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций (например, это может касаться отдельных вопросов охраны природы в труднодоступных регионах; патронирования определенной категории лиц с девиантным поведением и т.д.).

Противоречивость межуровневого взаимодействия.

Каждый из выделенных уровней и сторон государства поддерживает свой собственный баланс отношений с обществом, предполагая наличие специфических критериев эффективности принятия решений, демонстрации компетенции и силы управленческих органов. Чаще всего оценки и подходы к анализу тех или иных проблем на каждом из уровней национального государства совпадают. Правда, социально-экономическая динамика общества и культурной среды по-разному отображаются на эволюции и возможностях всех этих уровней в принятии государственных решений. В ряде случаев, особенно в кризисных и переходных условиях между ними вполне возможны различные противоречия, в том числе и существенные. Американский исследователь Г.Миттсбург писал, в связи с этим о том, что политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни управления в целом.

Понятно тем самым, что наиболее оптимальным условием принятия эффективных решений было бы соответствие характера власти типу экономического роста и организационным принципам строения государства.

С другой стороны, было бы ошибкой абсолютизировать степень этой внутренней противоречивости процесса принятия решений. Ибо в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и осуществлением государственных решений. В целом же соотношение влияний вышеобозначенных факторов (уровней) на процесс принятия и осуществления государственных решений, как правило, зависит от той или иной ситуации (требующей, к примеру, применения политических или же неполитических критериев ее измерения), качества политических элит (выражающего их готовность использовать механизмы принятия решений преимущественно для укрепления собственной власти), особенностей аппарата госслужащих (обладающих той или иной степенью идеологической ангажированности, психологической устойчивостью или уступчивостью перед политическим воздействием элит), степени организованности гражданского общества.

И все же определение реального соотношения политического, государственного и административного уровней управления являет собой весьма принципиальную задачу в любых, социальных условиях. Ибо от этого зависит понимание того, где реально находится центр выработки государственных решений и, следовательно, какие подходы будут доминировать при постановке и решении актуальных для общества проблем.

 

Если говорить о какой-то единой форме урегулирования межуровневых противоречий, то для этого можно использовать только механизм поддержания гибкого сотрудничества между выборными политиками и государственными служащими. Этому способствует: