Система государственного управления как деловая среда принятия государственных решений. Современные теории принятия государственных решений

! Надо сократить ответ, он около 40 страниц. Это из одного источника. В других местах не нашла, может не так искала. Есть учебное пособие - Соловьев Принятие и исполнение государственных решений 2014 года, там в главе 1, параграф 5 и 6 – нужные темы, прям так и звучат названия. Но я не смогла этот учебник целиком найти, только содержание и куски.

http://www.library.ugatu.ac.ru/pdf/diplom/Solovev_Prinjtie_i_ispolnenie_gosudarstvennih_reschenii_2014.pdf

Характеристика системы государственного управления определяет ближайшую деловую среду, в рамках которой производятся государственные решения. По сути, государственное управление представляет собой своеобразную проекцию политической власти на государственные органы, формирующую особый, политико-административный контекст служебных связей и отношений, определяющих разработку и исполнение целей. Структура государственного управления носит производный, зависимый характер от формы организации политической власти, которая влияет на ее институциональный характер и строение, нормы и правила деятельности бюрократии.

Та или иная трактовка государственного управления задает и соответствующие способы интерпретации процесса принятия решений, представляющего особый формат деятельности (функцию) органов власти и управления. Различные школы, традиции и теоретические трактовки государственного управления создают соответствующие пределы и ограничения для интерпретации механизмов выработки повестки дня, координации мнений и согласования интересов, определения целевых показателей, форм их контроля и оценивания, а также других параметров принятия государственных решений.

Среди направлений в интерпретации государственного управления можно выделить коэволюционные, синергетические, технологические и социоцентристские подходы.

Эти подходы предлагают качественно различные способы интерпретации системы государственного управления и соответствующих форм принятия решений. Важно подчеркнуть и то, что эти подходы свидетельствуют не только об определенности теоретических позиций, но и о нерешенности (а подчас и нерешаемости) ряда общественных коллизий, влияющих на выбор исходных принципов оценки принятия государственных решений.

Коэволюционное направление интерпретирует систему управления государством как органически зависимую от состояния и динамики биосферы, физико-географических, экологических и прочих природных факторов. Для выполнения своих базовых функций система управления государством должна постоянно видоизменяться в соответствии с динамикой среды. Изменчивость управленческой системы становится и главным механизмом ее функционирования, и условием развития всех элементов, включая их способность к тем или иным видам регулирования.

В современных условиях коэволюционный подход также отражает и зависимость государства от искусственно преобразованной части природы. Постоянные угрозы техногенных катастроф побуждают государственные структуры снижать риски в соответствующих отраслях, уделять больше времени и ресурсов профилактическим действиям и решениям, создавать параллельные структуры управления на случай кризисного развития.

В рамках адаптивной стратегии развития системы государственного управления коэволюционный подход утверждает и мультиориентационный характер принятия решений. Учитывая ограниченные возможности государства по отношению к регулированию природных факторов, поле выбора целей, возможных альтернатив даже при решении социальных вопросов у государства остается достаточно узким, исключающим глобальные преобразования. Последние годы наглядно демонстрируют, как катастрофические климатические события влияют на изменение повестки дня и политику различных государств, реформирование структуры государственного управления, переток общественных ресурсов.

Сочетание природных и социальных источников целеполагания существенно ограничивает «амбиции» государства в деле общественных преобразований, накладывая на формирующиеся стратегии существенные ограничения.

Коэволюционный подход в силу необходимости профессиональной оценки динамики природных факторов предполагает и более высокий уровень использования ресурсов экспертного сообщества. По сути, это единственный ресурс государства направленный на исключение природных рисков и благоприятные последствия реализации своих замыслов. Приоритетная роль экспертизы (как носителя общественного капитала) не дает возможности признать государство в качестве единственного актора производства решений.

Коэволюционный императив требует и постоянного — соответствующего динамике среды — изменения системы принятия государственных решений. Это касается как исключения из практики целеполагания нерезультативных видов человеческой деятельности, так и трансформации самих акторов, носителей функций (в части развития их компетенций, повышения уровня специальных знаний, выработки моральных качеств и т.д.). Во многом это касается и отказа участников принятия решений от интересов, наносящих вред природной среде, и их переориентации на формирование должного баланса с климатическими, экологическими факторами.

Синергетическое направление рассматривает государственное управление как модель авторегулирования жизнедеятельности живых систем. Принципы такого подхода признают в качестве главных параметров госрегулирования целостность и динамическую иерархичность, что принижает значение любой сознательной деятельности или специально создаваемых программ (в том числе направленных и на обеспечение и сохранение стабильности самой системы). В качестве важнейших свойств системы госрегулирования рассматривается нелинейность (движения системы), неустойчивость и открытость изменениям. Процесс эволюции государственного управления оценивается в рамках соотношения трех видов ее внутреннего упорядочивания и уравновешивания: самоорганизации, организации и управления.

В рамках этого понимания формируется и отношение к принятию решений. В частности, предполагается, что все формы целенаправленного проектирования будущего представляют собой утопическую версию предвидения, поскольку единственно возможный формат принятия решений может быть только в контексте естественной эволюции. При этом организация управления в неравновесной среде предполагает, что при принятии решений основную роль играют некие несущие конструкции (реперные точки, очаги социальной самоорганизации), которые остаются неизменными при любых трансформациях и изменениях. Более того, каждая из этих устойчивых конструкций способна к продуцированию самостоятельных решений.

Таким образом, признается, что в системе принятия государственных решений существует некая ядерная, неизменяемая часть, которая придает устойчивость всей конструкции целеполагания, но при этом решения могут формироваться не в одной, а во многих точках этого образования. В побуждении к постановке государственных целей и проявлению инициатив (на всех уровнях государства) решающая роль принадлежит системообразующей информации. Это означает, что государственные решения могут производиться на самых различных площадках и в рамках многоликих — даже микро-уровневых — коммуникаций с множественными партнерами и контрагентами государственных структур. Эти решения могут противоречить друг другу, создавая неравновесные потоки взаимодействий внутри общей структуры целеполагания. Внутренние конфликты между этими цепочками целеполаганий на деле являются некими точками бифуркации (возмущения среды), чреватыми поливариативным характером дальнейшего развития государства. Однако возникающие конфликты и кризисы не способны разрушить устойчивую структуру внутренней самоорганизации системы управления, которая по мере своего обновления создает условия для выхода всей системы на новый уровень саморазвития.

Взаимодействие различных центров целеполагания заставляет центральные власти переходить от использования механизмов принуждения к побуждению акторов. Причем чем сложнее порядок, который хочет установить государство, тем в большей степени ему необходимо полагаться на стихийные силы самоорганизации, усиливая при этом доверие к тем решениям, которые формируются на нижних этажах системы управления. Только в этом случае система госуправления будет обладать способностью реагировать на общественные перемены, адаптироваться не только к самим изменениям, но и к темпам происходящих трансформаций. Другими словами, принятие государственных решений предполагает не столько сознательное выстраивание контуров будущего развития, сколько встраивание всех форм активности самоуправленческих структур в русло естественной эволюции системы управления. Понятно, что такой подход признает не только существенную роль общественного капитала в производстве государственных решений, но и целесообразность ориентации властей на развитие форм гражданской самоорганизации, использование инструментов госрегулирования в целях стабилизации и обновления общества.

Технологическое направление основной упор делает не на концептуальном объяснении природы государственного управления, а на фиксации наиболее оптимальных способов, конкретных приемов использования тех или иных инструментов госрегулирования (в основном при принятии решений в области экономики).

К примеру, длительное время преобладающей аналитической призмой исследования принятия решений являлась схема трипартизма (т.е. признания доминирующей роли делового альянса работодателей, профсоюзов и чиновников, ориентированных на соответствующие технологии общения и деловые коммуникации). В этом контексте государственные решения являлись продуктом взаимодействия этих игроков, находящихся в постоянной функциональной коммуникации.

В преобладающей степени технологическое направление представляют многообразные схемы менеджмента. В частности, Т. Коган, Т. Катц, Р. Маккерси рассматривают процесс производства государственных решений (в экономической сфере) через организацию взаимосвязи низкостатусных (рабочих мест), среднестатусных (характеризующих действия аппарата и коллективных норм) и структур высшего уровня. Такая модель предполагает включение наемных работников — как представителей гражданского общества — в принятие решений, что отражает признание роли общественного капитала. Не менее распространенным приемом интерпретации процесса принятия решений выступает и модель звездного менеджмента, предполагающего выстраивание всей конфигурации взаимоотношений между участниками этого процесса в зависимости от позиций высшего руководителя (ведущего эксперта, консультанта и пр.). В этом же ряду можно назвать и другие модели: «управления человеческими ресурсами» (предполагающего прямые формы коммуникаций руководства и рядового состава участников без участия профсоюза), а также партисипаторного менеджмента (основанного на признании продуктивности участия всего состава участников производства в принятии решений), и персонального менеджмента и т.д.

Самое широкое и развитое — социоцентристское — направление включает в себя множество когнитивных конструкций, рассматривающих государственное управление как ту или иную форму деятельности государства как института, распределяющего общественные блага. Классический профиль этого направления демонстрирует возможности целого ряда теорий, отражающих сложные взаимоотношения административного, общественного и корпоративного капиталов, участвующих в проектировании и реализации решений. По сути, все эти подходы отражают тот факт, что у государства не существует достаточных ресурсов, чтобы в одиночку решать вопросы управления или однозначно доминировать в обществе при постановке и реализации целей. Поэтому взаимодействие с бизнес-сообществом, гражданскими и даже международными структурами становится обязательным условием принятия решений. Так что все эти теории, по сути, различным образом объясняют характер, приоритеты, механизмы и уровни такого взаимодействия.

Учитывая существенное многообразие такого рода когнитивных конструкций, остановимся только на некоторых классических и доведшее теориях, демонстрирующих основные тенденции в развитии научной мысли.

В частности, среди классических конструкций прежде всего следует отметить административную теорию, предполагающую, что государственное управление представляет собой форму взаимодействия статусных акторов и субсистем (бюрократии, групп интересов, парламентского корпуса, политиков и определенных гражданских структур), взаимодействующих на основе институционализированных норм и правил. В рамках такого подхода М. Вебер акцентировал внимание на доминирующей роли права, должностных позициях чиновников и их ориентации на профессиональные нормы, на необходимости установления коммуникаций (предполагающих иерархичность, регламентированность и ряд других параметров, отражающих построение рациональной системы управления).

В конечном счете при таком подходе важнейшими элементами принятия государственных решений оказываются те функциональные образования, которые в процессе целеполагания могут формировать различные модели деловых связей, в рамках которых государство (прежде всего в лице бюрократии) либо обладает однозначным и повсеместным преимуществом в принятии решений по сравнению с другими участниками (этатизм), либо действует в рамках установленных, ограничивающих его возможности процедур и правил (стейтизм), либо производит управленческие решения в тесной связи с гражданскими структурами (телесизм).

Приверженцы плюралистической теории (разработанной в 70-х годах прошлого века Р. Далем и Ч. Линдбломом) исходят из того, что система государственного управления базируется на представительстве интересов множественных групп, конфликты между которыми рассматриваются в качестве побудительного источника изменений и производства решений. Поскольку эти группы не контролируются правительством (которое занимает пассивную позицию и не рассматривается в качестве активного участника этого процесса и сторонника кооперации с обществом), то принятие решения представляет собой некую комбинацию групповых взаимодействий при реализации интересов этих общественных объединений. Таким образом, у госбюрокра-тии отрицается наличие собственных интересов, а государство трактуется как посредник в коммуникации конкурирующих групп. Таким образом, основная роль в целеполагании принадлежит общественному капиталу. Впрочем, такой формат принятия решений, по мнению сторонников плюралистической теории, составляет не угрозу, а источник силы государства, поскольку данная практика укрепляет представительную демократию и ограничивает власть бюрократии по отношению к обществу.

Группы интересов являются каналами презентации интересов граждан. В этом плане государственное управление представляет собой «ножницы» «спроса» групп (стремящихся максимизировать свои потребности) и госрегу-лирования, выступающего в виде «предложения» или ответа государства на эти групповые запросы. Этот механизм, собственно, и поддерживает баланс между требованиями групп интересов и поддержкой правительства (если оно откликается на их требования). Согласование групповых интересов и их взаимная коррекция происходят в форме достижения межэлитарного консенсуса путем использования различных сдержек и противовесов, отражающих полномочия тех или иных ветвей власти. Конечно, в данном процессе присутствуют и формы убеждающей коммуникации, и рациональная аргументация, и попытки добиться привилегированных отношений с государством, и даже попытки «захвата» его права на легитимное насилие. Однако, когда решается спорный вопрос, затрагивающий потребности сразу несколько групп интересов, преимуществом в борьбе за овладение вниманием государства обладает группа, владеющая развитыми экстрактивными способностями (к оперативной мобилизации ресурсов). Соответственно, этот фактор зачастую перевешивает общественную поддержку, предоставляя преимущество малым организованным группам, не тратящим дополнительные ресурсы на агрегирование общегрупповой позиции. В этом смысле «общее благо» может обрести и совсем уж частный характер, отражающий интересы самых эффективных группировок.

И все же в целом критерием регуляции спроса и предложения всегда является соразмерность общественной поддержки (определенным решениям и целям) и действий правительства. Так, если решения принимаются при низкой поддержке населения, то возрастает численность оппозиционных групп и перед государством встает дилемма: либо продвигать принятые решения и терять поддержку остальной части населения, либо усиливать легитимность и корректировать сформулированные цели.

В этом смысле плюралистическая модель отражает рационализированные подходы к пониманию действий государства. Так, Р. Стиглер и Дж. Пелц-ман утверждают, что государство (а точнее, правительство) как рациональный актор, заботясь о сохранении собственного положения и власти, всегда действует крайне прагматично, предоставляя победившим в конкурентной борьбе группам благоприятствующее им законодательство. Причем «когда группы отстаивают противоположные позиции по одному вопросу, чиновники могут с гораздо большей легкостью принять по нему решение, чем когда группы выступают за какой-либо один способ решения».

В связи с этим немало ученых считает, что плюралисты демонстрируют относительно слабую роль государства, выполняющего посредническую роль в урегулировании разнообразных групповых интересов. Однако практический опыт позволяет утверждать, что такая позиция властей являет собой не слабость — и тем более не угрозу государству, а источник его силы как общественного института. Государство сдерживает заинтересованные группы, которые способны противодействовать достижению национального согласия и политике общего блага, нивелирует разрастание межгрупповых конфликтов, чтобы не превратиться в бесполезную для общества структуру. Без этой деятельности плюрализм способен усилить центробежные силы и окончательно разрушить систему принятия решений, ориентированную на общественные интересы. При этом структуры представительства интересов становятся главным механизмом выполнения государством своих социальных функций и формирования правительственной политики. Так что, регулируя внутренние противоречия конкуренции, государство превращает ее в инструмент развития демократии. Но, правда, той формы демократии, которая в основном связана с установкой на агрегирование групповых интересов, сумма которых и выступает показателем общественного блага.

Однако здесь плюралисты впадают в некое внутреннее противоречие со своими исходными установками. В частности, исключая из процесса принятия решений другие слои общественности (например, избирателей), они тем самым принижают и значение прямых форм представительства гражданских интересов. В этом смысле «равновесное саморегулирование» политического рынка снижает управленческие позиции парламентских институтов и других форм массового давления на власть.

Сторонники корпоративной теории (Г. Лембрух, Ф. Шмиттер) рассматривают государство как важнейший конституирующий элемент, регулирующий отношения между группами интересов, действующими по рыночным принципам и при этом стремящимися к завоеванию монопольных позиций. В том числе и в сфере политической власти. Государство в свою очередь пытается регулировать их взаимоотношения, совмещая интересы экономических и политических структур. Таким образом, принятие государственных решений предполагает «замену парламентского представительства» представительством профессиональных групп (отличающихся высоким уровнем межгрупповой кооперации» — Г. Лембрух), занимающих свои места в социально-экономическом разделении труда (Р. Хиггс). Такой акцент на бизнес-группах заставляет корпоративизм игнорировать другие гражданские интересы. Тем не менее и в этом варианте принятие государственных решений превращается в непрерывный поиск консенсуса между бизнес-сектором и государством, а поддержка предпринимателями государства осуществляется в обмен на участие в принятии решений. При этом важнейшим элементом в принятии решений становится контроль государства за действием множества рыночных структур.

Как можно видеть, при такой трактовке принятия решений корпорации пытаются вытеснить все иные формы гражданской активности (партии, неправительственные организации и пр.) из этого процесса, постепенно встраиваясь в структуры государства и утверждая негласные методы согласования собственных позиций с органами власти и управления. В результате эти группы интересов в ряде случаев становятся составными частями системы государственного управления. Такая форма фактической кооптации бизнеса в госаппарат формирует устойчивые коммуникации предпринимателей и представителей власти, которые оказывают существенное воздействие на выбор и формулировку экономических и политических целей.

В этой корпоративной модели ведущим механизмом принятия государственных решений становится централизация с сокращением «точек доступа» групп интересов. Это уменьшает возможности влияния групп на государство, а в перспективе сокращает их численность (Г. Вильсон).

В то же время и государство, в принципе само отбирающее корпоративные структуры, которые могут быть допущены к переговорам и выработке решений, тоже может стать зависимым партнером бизнеса. Не случайно неокорпоративисты утверждают, что в настоящее время государство потеряло свое верховное положение и может рассматриваться как один из агентов сети, в которой группы имеют сильнейшее влияние на процесс формирования государственной политики. Таким образом, корпоративизм весьма доказательно продемонстрировал тот факт, что государство способно выступать носителем не общественных, а частных преференций, а групповые структуры обладают возможностью подчинять себе органы власти и управления.

В то же время неокорпоративизм предполагает параллельное существование сильной системы парламентского представительства и наличие других эффективных демократических институтов, не позволяющих корпоративным отношениям государства и бизнеса приобрести исключительно «кулуарный» характер. В то же время ряд ученых отмечает, что в условиях снижения уровня демократии система функционального представительства эволюционирует в сторону получения поддержки от корпораций, что в свою очередь активизирует потребность государства в получении прямых и косвенных выгод, получаемых от такого типа регулирования.

В рамках корпоративистской модели А. Коусон выделял три уровня принятия решений: макроуровень (который выглядит как согласование интересов, торг государства, бизнеса и профсоюзов); мезоуровень (когда в целеполагание вовлекаются только привилегированные группы, которых касается решение отраслевых проблем), а также микроуровень, или «спонсируемый плюрализм» (который отражает функционирование не ассоциированных групп интересов, а создаваемых корпорациями групп давления для отстаивания их интересов).

Теперь обратимся к чуть более подробной характеристике некоторых новейших теорий, сформировавшихся в последние десятилетия в контексте обобщения современного опыта государственного управления. Важность этих теоретических конструкций состоит в том, что они не только предложили некие новые идеи и подходы к интерпретации государственного управления и принятию решений, но и превратились в фундамент для технологических трансформаций всей системы госрегулирования и целеполагания в соответствии с вызовами времени.

В этом списке прежде всего стоит отметить теорию нового государственного менеджмента (NPM — New Public Managment). С теоретической точки зрения эта концепция может расцениваться как критический ответ на изъяны административного подхода, который настаивал на приоритете иерархически выстроенных и нормативно закрепленных форм активности бюрократии при принятии решений и потому не мог адекватно ответить на запросы времени, требующего от государства самостоятельных и экономически выверенных решений. С другой стороны, эта теория по-своему отразила обеспокоенность общества, что бюрократы смогут окончательно вытеснить граждан из управления государством и превратить государственные институты в фикции. В конечном счете эта теория была направлена, с одной стороны, на интеграцию в систему управления государством технологий частного сектора (таких, как ориентация на результаты управления и запросы клиента, открытость и прозрачность, установление гибких форм оплаты труд госчиновников, рыночные механизмы госрегулирования, аутсорсинг и пр.), а с другой — на побуждение качественно иного отношения властей к участию гражданского сектора.

В данной связи уместно напомнить, что ограниченность классических подходов М. Вебера, которые не вписывались в наступавший информационный век, была осознана еще во второй трети прошлого века в работах Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье, В. Нисканена и других, предполагавших наличие в структурах государственного управления плоских связей, отражающих предоставление госслужащим права на инициативу, акцентировавших внимание на результатах проектирования, ориентацию на клиента, открытость и прозрачность госрегулирования, гибкие формы оплаты служащих и др. В результате в науке сформировались концепции «отзывчивой администрации», «плоских структур» управления и некоторые другие, торпедировавшие формальные принципы управления государством и обществом. В конечном счете эти идеи были направлены на утверждение качественно иного места индивида (с учетом всех его персональных свойств), превращающегося в существенный — а порой и центральный — компонент всей системы государственного управления и принятия решений. Перестав служить помехой в формальной организации госаппарата, человек превращался из управляемого в клиента, обладавшего иным набором прав в отношении власти. Другими словами, он становился системообразующим компонентом постбюрократической организации государства. Таким образом, поворот государства к обществу превращался в условие развития данного института, символизировал подчинение системы управления и принятия решений запросам населения. А это предполагало замену логики формальной институционализации на логику сотрудничества и развития горизонтальных связей.

В 1982 г. американские ученые Т. Питерс и Р. Уотерман в своей книге «В поисках совершенства» сформулировали ряд общих черт, присущих успешно развивающимся компаниям, которые, по их мнению, стоило перенять и государственным органам. В частности, они отмечали: приверженность организации принципу действия, предполагавшему более высокую активность персонала; стремление быть ближе к клиенту; самостоятельность и предприимчивость; усиление взаимосвязи акций по стимулированию деловой активности чиновников с ответственностью; приоритет корпоративных целей перед ценностными ориентациями персонала; простоту структуры управления; сочетание контроля сверху с самостоятельностью на нижних уровнях управления.

Чуть позже американские ученые К. и Э. Пинчотт (а впоследствии Л. Джонсон, Ф. Томсон, О. Хьюс и др.), опираясь на эти идеи, сформулировали принципы нового подхода к государственному управлению. В качестве таких путеводных принципов новой организации управления они предложили: минимизацию политики (или отделение общих функций руководства государством от функций обслуживания граждан в государственном секторе); большее подчинение системы управления целям рационального управления; ориентацию государства на реальные запросы и интересы клиента; проверку эффективности действий государства рыночными измерителями; приватизацию и децентрализацию. В 90-х годах прошлого века Д. Осборн и Т. Геблер, адаптируя эти принципы к новому витку развития государства, сделали акцент на инициативности управляющих, расширении полномочий граждан, создании условий для конкуренции и снижения монопольных практик, подчиненности правил потребностям практики, ориентации на результаты (а не на процесс или расходование средств), удовлетворении потребностей клиентов (а не бюрократии), предугадывании развития и т.д. В рамках их теории «Перестраивающегося правительства» (Reinventing Government) делался акцент не на организационных принципах управления, а на рассмотрении государства как инструмента коллективной деятельности и решения общественных проблем. В этом контексте они ставили вопрос о «переизобретении правительства», подразумевающем качественную трансформацию бюрократии, мешающей укоренению структур информационного общества и экономики знаний, развитие демократии (в прежних формах не справляющейся с новыми вызовами) и установление гарантий равенства прав на участие в управлении для всех граждан. Такое положение предполагало усиление конкуренции между структурами, претендующими на предоставление услуг для правительства, ориентацию деятельности госструктур на конечный результат, ориентацию на миссию государства (а не на рутинное выполнение функций), повышение ответственности госструктур перед гражданами и деполитизацию механизма перераспределения ресурсов. Это также помогало упреждать возникающие проблемы, активнее вводить рыночные механизмы, инициировать креативную деятельность госструктур. Но главное состояло в том, что государство должно было не только само прокладывать курс, но и вовлекать в процесс управления общественные структуры.

Как можно видеть, в русле такой сервисной модели государства ставились цели минимизации государственного регулирования; утверждения глобального видения национальных и локальных проблем при разработке решений; повышения гибкости систем управления и усиления подотчетности госаппарата гражданским структурам; побуждения состязательности между госструктурами; создания широких публичных коммуникаций власти с гражданами; децентрализации и дерегулирования; и непременно честного исполнения персоналом своих обязанностей. В качестве приоритетных направлений действий властей рассматривались шаги по приватизации государственной службы и привлечению независимых структур для оценки исполнения решений, качественному оцениванию результатов деятельности чиновников, усилению связей с частным сектором и достижению других аналогичных показателей системы государственного управления.

Все это должно было устранить негативизм граждан по отношению к государству и усилить сообщественный характер деятельности органов власти и управления. Как можно видеть, это предполагало и непременное встраивание в механизм принятия решений разнообразных общественных структур, специальных гражданских организаций.

Одним словом, по верному замечанию Дж. X. Свара, «само время» изменило «понимание административных ролей» и государства. Учеными были сформулированы принципы такой системы управления, которая предполагает качественную перестройку управленческой деятельности государства на началах рынка и конкуренции. Государственную власть было предложено рассматривать как фирму по обслуживанию граждан, выступающих в качестве клиентов, государство — как рыночную структуру, а муниципалитет — как группу аффилированных компаний.

Данные принципиальные установки способствовали совершенствованию механизма принятия государственных решений. В частности, ориентация деятельности государства на те сферы и области, где у граждан существуют конкретные запросы и интересы (или, другими словами, ориентация на работу не по функциям, а по проектам), способствовала более прагматической диагностике проблем, усилению творческого характера решения задач, росту консультационных услуг. Были созданы предпосылки для сокращения количества посредников в системе государственного управления, а контроль с исполнения решений стал перемещаться на проверку качества достигнутых результатов.

Например, в Великобритании была создана целая система дополнительных проверок, аудита в органах управления, усиливших свою самостоятельность при решении профессиональных задач. Предложенная парадигма управления оправдывала появление новых центров принятия решений, помогала распространению механизмов дерегулирования и децентралиазации, поощряла отход от иерархических принципов согласования решений и распространение гетерархических, полицентрических методов управления.

В целом сторонники NPM утверждают следующие характеристики системы принятия государственных решений:

— последовательное снижение управленческой роли государства и сокращение для него управленческой повестки дня;

— глобальное видение даже частных проблем, корректирующее сбор информации и диагностику ситуации;

— усиление гибкости системы управления, предполагающее повышение удельного веса резервных планов развития, запасных ресурсных центров и т.д.;

— постоянное применение новых (адаптированных к ситуации) методов управления;

— фрагментацию публичности управления или уменьшение различий в диагностике проблем частным и общественным секторами;

— стимулирование реальных трансформаций в самом обществе, акцентирование внимания на формах имплементации решений;

— усиление подотчетности административных структур или повышение разнообразных форм согласования и коррекции решений;

— уменьшение роли государства путем передачи им части управленческих функций как на международный уровень, так и на уровень местных правительств.

Сторонники этой менеджеральной революции воспринимали и воспринимают концепции «нового открытия» правительства и новой модели управления как ответы на все проблемы государственного управления в современном обществе. Однако помимо структурных контртенденций практика продемонстрировала немало факторов, сдерживающих и принципиально ограничивающих применение такого подхода к государственному управлению и принятию государственных решений.

Еще на ранних этапах внедрения этой модели проявились ее определенные минусы: возможность злоупотребления активностью, расширение коррупции, разрастание конфликта между традиционными и клиентоориентированными практиками, разрушение корпоративного сознания госслужащих, злоупотребление чиновников своей активностью, выхолащивание у населения общегражданского духа и иные моменты, смазывающие специфику госрегулирования. Со временем выяснилась бесперспективность (и даже дисфункциональность) отделения управления от сугубо политических способов проектирования. Опыт показал, что в результате реализации этой модели государственного управления бизнес сегментирует государство на отдельные субсистемы по принципу отраслевых (продуктовых) групп, а такая дезинтеграция государства влечет серьезные проблемы с координацией других служб, девальвирует ценности общественного блага. Как верно указывает К. Кениг, «из-за перераспределительного характера государственного сектора свободный выбор не может быть надлежащим механизмом гармонизации противоречий спроса на общественные ресурсы». Все это демонстрирует, что консюмеризм не способен быть основным механизмом решения вопроса о выборе доступных гражданам товаров и услуг.

Конечно, многие идеи было трудно реализовать из-за существовавших контртенденций, к примеру, демонстрировавших, что государственные структуры на разных площадках не испытывают конкуренции, а следовательно, у системы государственного управления в целом не существует особых стимулов для снижения затрат. Даже новейший опыт госстроительства показал, что основанная на налогообложении сфера, не говоря уже о постоянном включении в нее политических целей, не может быть целиком и полностью отдана на откуп рыночным механизмам. Бюрок