Современные инструменты государственного управления в Российской Федерации: проекты, стратегии, программы

 

 

Проект - комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленный на создание уникального результата в условиях временных и ресурсных ограничений.

 

МОДЕЛЬ ПРОЕКТНО-ОРИЕНТИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

У каждого проекта есть паспорт, в котором зафиксированы цель проекта, показатели, результаты, контрольные точки, бюджет. Паспорт проекта позволяет точно понять, что надо сделать, кто отвечает за результат и какие ресурсы выделены, - и появляется нацеленность на результат.

Планирование – одна из ключевых составляющих проектной деятельности. Планы проектов позволяют прочертить траекторию движения к цели, в результате каждый участник проекта знает, когда и что сделать, появляется ясность, собранность, предсказуемость, понимание цели.

Гибкость – в проектном управлении есть гибкость: есть критичные задачи и некритичные, есть возможность гибко менять планы. У проектной команды есть возможность управлять приоритетами и выполнять наиболее важные задачи, а не все сразу.

Проще межведомственное взаимодействие – руководитель проекта получает право в рамках проектной команды ставить задачи и давать поручения напрямую, а представители ведомств в команде проекта будут иметь полномочия принимать решения, а не проходить полные цепочки согласований.

Акцент на управление рисками, а не на реагирование на проблемы – в проектном управлении большое внимание уделяется управлению рисками и прогнозированию проблем, которые еще не случились, и выработке инструментов их предотвращения. Отчетность в рамках проектного управления – это во многом "отчетность за задачи будущего", оценка, есть ли риск невыполнения. Также есть система принятия решений о эскалации на тот уровень принятия решения, которого достаточно, чтобы разрешить риск. И в рамках проектного управления – это плановый режим.

Система мотивации – в паспорте проекта закреплены четкие и понятные всей команде цели, сроки и бюджет, если команда проекта эти цели достигает, уложившись в сроки и бюджет, то все получают проектные бонусы – таким образом все задействованные соисполнители оказываются в одной лодке, и даже межведомственная команда начинает работать сообща.

 

Стратегия — это генеральное направление действия, следование которому в долгосрочной перспективе должно привести к поставленной цели. Стратегия государственного управления направлена на определение наиболее действенного способа применения мощи государства в кризисной ситуации. Для ее реализации необходим не гипотетический (вероятностный), а абсолютно точный научно обоснованный прогноз кризисных ситуаций, позволяющий оценить причину кризиса, его характер, имеющиеся и будущие стратегические ресурсы, выбрать адекватные механизмы и способы государственного стратегического управления коллективным поведением и взаимодействием людей в настоящем с расчетом на сколь угодно отдаленное будущее. Необходимость вовлечения сил и средств государства, адекватных кризисной ситуации, означает, что задачей государственного стратегического управления является смена курса в управлении с учетом стратегических целей, реорганизация органов власти и управления и координация их усилий по консолидации населения на основе общих социально и культурно значимых идей. Можно выделить стратегии внутренней деятельности (различные направления внутренней политики) и внешней деятельности государства. Выработка стратегии внешнеэкономической деятельности связана с определением тех же параметров экономической экспансии, но, прежде всего, на рынках восполняемых ресурсов: капиталов, техники и технологий, кадров.

На основе определения масштабов и напряженности экономической экспансии на внутреннем и внешнем рынках система программно-целевого государственного стратегического управления экономикой позволяет разрабатывать прогнозы экономической экспансии с учетом изменений в политике, научно-технических достижений, наличия резервов и др.

 

 

Стратегическое управление — это процесс принятия и осуществления стратегических решений, центральным звеном которого является стратегический выбор, основанный на сопоставлении собственного ресурсного потенциала предприятия с возможностями и угрозами внешнего окружения, в котором оно действует. Стратегию можно рассматривать как основное связующее звено между тем, что организация хочет достичь - ее целями, и линией поведения, выбранной для достижения этих целей.

ОНДП – основные направления деятельности Правительства

ФЦП – федеральные целевые программы

РЦП – региональные целевые программы

 

Государственная программа Российской Федерации — основной программный документ, непосредственно прописанный в федеральном бюджете Российской Федерации.

Представляет собой систему мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственные программы Российской Федерации являются документами стратегического планирования.

Документ разрабатывается в рамках планирования и программирования на федеральном уровне федеральными органами исполнительной власти для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определённых в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации.

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности. Государственные программы позволяют в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне. Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти (подпрограммы). Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности, и сложности решаемых в рамках государственной программы задач. Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы. Инструментом государственного управления социально-экономическим развитием России являются государственные программы. Государственные программы разрабатываются исходя из положений концепций долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Государственные программы, направленные на социально-экономическое развитие одного или нескольких субъектов Российской Федерации, включают мероприятия по регулированию и координации деятельности по достижению целей социально-экономического развития соответствующей территории, реализации комплексных проектов, которые невозможно полностью отнести к одной из государственных программ, направленных на комплексное развитие отдельных отраслей экономики и социальной сферы, обеспечение национальной безопасности. Данные государственные программы должны отражать аналитически (справочно) мероприятия, реализуемые на соответствующей территории в рамках отраслевых государственных программ, а также соответствующие таким мероприятиям расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов и юридических лиц. Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органами исполнительной власти, местного самоуправления в соответствии с прогнозами социально-экономического развития Российской Федерации и социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами. При помощи осуществления научно обоснованных государственных программ должны достигаться конкретные цели структурной, инвестиционной, научно-технической, социальной, экологической политики с учетом приоритетов и целей социально-экономического развития страны. Опыт экономически развитых стран показывает, что социальные и экономические проблемы можно решать посредством государственных программ. Это свидетельствует о перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Данный метод позволяет также решать такие задачи, которые могут быть не эффективны, неподъемны или малопривлекательны для бизнеса. При отдельных положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях 55 в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда социальных и крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны. Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, можно реализовать только с помощью программ. В условиях выхода из кризиса большое значение приобретает антиинерционный потенциал программного метода, его способность мобилизовать ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования. При этом программно-целевой метод в условиях выхода из кризиса позволяет проводить как конструктивные структурные сдвиги, так и смягчения негативных социально-экономических последствий. Программно-целевой метод планирования является одним из основных инструментов бюджета, ориентированного на результат, и наиболее ярко выражает его основные принципы. Этот метод заключается в установлении или отборе приоритетных целей и задач использования бюджетных средств и разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки. Бюджетное планирование заключается в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ. Базовая модель программного бюджетирования представляет собой процесс составления государственного бюджета, ориентированного на достижение результатов от финансирования государственных программ посредством государственных расходов. Программное бюджетирование использует анализ затраты-выгоды для целей принятия решения о распределении финансирования и оценивает соответствие достигнутых результатов программ их целям. Программная структура является связующим звеном между бюджетом и общим стратегическим планированием. Соответственно, программная структура является способом классификации расходов, но должна рассматриваться как инструмент анализа стратегических задач. Программное бюджетирование использует подход «сверху-вниз», в отличие от противоположно направленного подхода, используемого при традиционном бюджетировании.

 

Внедрение государственных программ как инструмента государственного управления было призвано обеспечить интеграцию стратегического и бюджетного планирования. Еще с середины 1990-х годов в России успешно действовали федеральные целевые программы. В 2004 году в рамках реформирования бюджетного процесса были сформированы новые принципы бюджетирования, ориентированного на результат. Это подразумевало развитие «связки» государственных расходов с конкретными целями. Тогда же были уточнены основные подходы к формированию целевых программ на всех уровнях бюджетной системы, а также получила распространение практика приоритетных федеральных проектов.

Однако активная фаза развития программно-целевых методов управления и бюджетирования в России началась только в 2010-е годы. Первые формальные основания для этого появились в 2010 году. В том числе они были заложены в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов (утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 года № 1101-р) и в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации (утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588).

Перечень госпрограмм был утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р. Программы были структурированы по пяти направлениям. Впоследствии в документ неоднократно вносились изменения. Количество программ на федеральном уровне регулярно корректировали, некоторые пункты из перечня так и остались непринятыми.

Количество федеральных программ постоянно меняется и будет меняться. В связи с этим правильнее называть не точное, а примерное их количество. Сейчас их насчитывается более 40. Помимо программ, прямо отражающих государственные функции (образование, здравоохранение, транспортная система), есть государственные программы развития отдельных территорий: Дальнего Востока, Арктической зоны, Калининградской области. Среди прочих осталась непринятой программа по развитию пенсионной системы, а программа по повышению обороноспособности была утверждена только в текущем году.

В то время как доля программных расходов в федеральном бюджете до последнего времени оставалась менее 60%, на региональном уровне показатель может приближаться к 100%. Стоит напомнить, что вне программного бюджета идет финансирование деятельности Президента РФ, Федерального собрания, Счетной палаты, Центризбиркома и прочие подобные расходы.

В 2018 году в рамках активного внедрения проектного управления часть государственных программ на федеральном уровне была переформатирована. Они были разделены на две части: проектную и процессную. Финансирование текущей деятельности относится к процессной части. Это определено специальным порядком, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 октября 2017 года № 1242. Несмотря на изменения, общая конструкция государственных программ как совокупности инструментов реализации государственной политики в определенной отрасли, сфере жизнедеятельности или отдельной территории остается.

Регионы и муниципалитеты также разрабатывают, утверждают и реализуют свои программы. Соответственно, это государственные программы субъекта Российской Федерации и муниципальные программы.

Государственные программы субъектов РФ в их новом формате появились впервые в 2010 году в Свердловской и Астраханской областях. В 2011 году к ним присоединились 15 регионов, в 2012-м — еще около 20. В 2015 году все субъекты РФ перешли на программно-целевой метод.

Общее количество действующих государственных программ в субъектах РФ — порядка 2,1 тысячи, то есть на один регион приходится в среднем 24–25 программ. Число муниципальных программ измеряется несколькими десятками тысяч.

В некоторых регионах, как, например, в Курганской и Самарской областях, насчитывается более 40 госпрограмм. В других (например, в Республике Алтай, Амурской области, Пермском крае и Москве) цифра не превышает 15.

Стоит отметить, что формально на уровне страны продолжают действовать федеральные целевые программы. Они стали частью государственных программ Российской Федерации. На уровне регионов и муниципалитетов никаких иных форм программ уже нет.