Современное состояние нормативной основы реформирования

В настоящее время, несмотря на активные преобразовательные процессы, реализуемые при участии органов исполнительной власти, общие параметры административно-правового управления реформированием не получили необходимого нормативного закрепления. Такая ситуация в различные периоды административно-правового управления реформами во многом способствовала возникновению различных правоприменительных коллизий, приводила к смешению понятий реформирования с иными институтами преобразовательной активности, нарушению прозрачности, открытости процессов реформирования, смещению целей, задач и неадекватным результатам реформ.

Практика проведения реформ в России позволяет сделать основной вывод - в науке пока еще не появилось достаточно разработанной теории и хорошо структурированной методологии проведения государственных реформ, что приводит к необоснованному "жонглированию" понятиями, подмене их смысла. Государственные преобразования часто осуществляются с применением недостаточно продуманных мер и средств. Эта ситуация абсолютно недопустима

 Одним из наиболее ярких примеров не вполне адекватного использования понятия "реформирование" в современной правоприменительной практике является использование данного термина применительно к лифтовому хозяйству.

Применительно к вопросам правового обеспечения реформирования важно четко разграничивать правовое обеспечение реформирования отдельных сфер общественного устройства и правовое обеспечение административно-правового управления реформированием в целом. Если правовое обеспечение отдельных реформ давно находится в сфере пристального внимания законодателя и научного сообщества, то вопросы правовой регламентации процессуальных аспектов административно-правового управления реформированием в целом остались вне рамок правовой и теоретической регламентации. Иными словами, важно не только создание адекватного проводимой реформе ее правового оформления, но и разработка и обеспечение качественного правового обеспечения государственных реформ в целом.

Первой и, по существу, единственной попыткой упорядочения процессов правового обеспечения государственного управления реформированием стало Постановление Верховного Совета РСФСР от 1 ноября 1991 г. N 1831-1 "О правовом обеспечении экономической реформы". Несмотря на то что согласно преамбуле данный документ регламентировал "порядок правового регулирования проведения и обеспечения радикальной экономической реформы в РСФСР", по существу он определял лишь приоритетность применения законов РСФСР, указов Президента РСФСР и иных актов, принятых в обеспечение экономической реформы в РСФСР, по отношению к законодательным актам Союза ССР, препятствующим проведению экономической реформы. Кроме того, данный документ придавал особый, приоритетный статус указам Президента РСФСР по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов, издаваемым в целях оперативного регулирования хода экономической реформы и находящимся в противоречии с действующими законами РСФСР.

Иные вопросы регламентации государственного управления реформами, в том числе связанные с определением принципов, стадийности, порядка, терминологии, методов и инструментария, субъектного состава, контроля, ресурсного обеспечения экономического реформирования, оказались вне предмета регулирования рассматриваемого акта. В последующем попыток комплексного подхода к правовому обеспечению как реформирования в целом, так и его административно-управленческого аспекта не предпринималось. Практика правовой поддержки пошла по пути принятия нормативно-правовых актов по обеспечению отдельных реформ, а методология их административно-правового управления ограничивалась лишь принятием планов мероприятий по реализации того или иного направления реформирования.

С учетом динамичного развития процессов административно-правового управления реформированием существует объективная необходимость комплексной нормативно-правовой формализации процессов административно-правового управления реформированием - посредством ее закрепления в специальном акте федерального законодательства, подготовленном на основе всестороннего научного рассмотрения и обоснования стадий, методологии и системы отношений, складывающихся при административном управлении реформированием.

Такой нормативно-правовой акт (с условным названием "Об общих принципах организации государственного и муниципального управления реформированием в Российской Федерации") должен способствовать повышению процессуальной составляющей административно-правовых отношений при реформировании, а также существенным образом повысить эффективность государственного и муниципального управления преобразовательными процессами в Российской Федерации в целом.

Определение на федеральном законодательном уровне порядка выполнения отдельных государственных функций не является новым для российского материального законодательства. Так, например, Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", не являясь актом процессуального права, фактически устанавливает правила, регулирующие условия и порядок осуществления специального вида государственной деятельности по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, которым при осуществлении установленных федеральным законом полномочий предоставлено право возлагать на физических лиц, юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий.

Аналогичным образом Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" формирует правовую основу для государственной управленческой деятельности в сфере рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

В отличие от материального права, где определение порядка осуществления тех или иных государственных функций пока еще не получило широкого распространения, акты процессуального законодательства демонстрируют высокий уровень детализации порядка государственной деятельности, весьма способствующий эффективному государственному управлению в сфере административного, уголовного, гражданского судопроизводства.

Данные законы образуют организационно-правовую, процессуальную и методологическую основу осуществления административно-правового управления важнейшими сферами общественной жизни, как правило, связанными с реализацией и защитой конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации. Едва ли необходимо говорить о том, что реформирование любой сферы общественной жизни от электроэнергетики до пенсионного обеспечения напрямую связано с необходимостью обеспечения и защиты закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина от стадии подготовки реформы до ее завершения.

5.2. Необходимые требования к системному законодательному акту

Представляется необходимым при подготовке проекта Федерального закона "Об общих принципах организации государственного и муниципального управления реформированием в Российской Федерации" сформулировать в том числе следующие его ключевые разделы:

1. Предмет регулирования.

Предмет регулирования Федерального закона "Об общих принципах организации государственного и муниципального управления реформированием в Российской Федерации" должен включать общественные отношения, возникающие при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их компетенции организационно-управленческой деятельности, направленной на перевод одной или нескольких сфер общественного устройства в новое состояние (реформирования).

2. Понятийный аппарат реформирования.

Внедрение в правовую систему четкого понятийного аппарата в сфере административно-правового управления реформированием, как уже отмечалось, является одним из ключевых направлений повышения эффективности государственного управления в целом. Нормативное определение реформирования позволяет отграничить его от иных преобразовательных действий и процессов, которые не имеют отношения к государственной управленческой деятельности, а также обеспечить восприятие реформирования как комплексного объекта государственного и муниципального управления.

В наиболее общем представлении реформа - это преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядков, институтов, учреждений); формально - нововведение любого содержания, однако реформой обычно называют более или менее прогрессивное преобразование.

Реформирование близко по своему значению к понятию реформы, которое также часто используется для определения деятельности по преобразованию какой-либо сферы общественной жизни. Однако термин реформа не подчеркивает ключевой характеристики реформирования как комплексной деятельности, осуществляемой органами государственной власти в рамках нескольких сфер общественного устройства в соответствии с нормами действующего законодательства. Иными словами, реформирование шире понятия реформы и соотносится с ним как общее с частным.

Реформирование с точки зрения Федерального закона "Об общих принципах организации государственного и муниципального управления реформированием в Российской Федерации" целесообразно воспринимать как особый вид управленческой деятельности с участием органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленный на перевод одной или нескольких сфер общественного устройства в новое состояние.

Помимо понятия реформирования Законом необходимо нормативно закрепить определения субъектов и объектов реформирования, методов и этапов реформирования, составляющих его основные "жизненные циклы", а также иные ключевые для данного процесса термины и их определения.

3. Основные принципы реформирования в Российской Федерации.

Основными принципами при проведении реформирования, согласно Закону, должны быть:

- обязательность обеспечения гарантий соблюдения прав граждан Российской Федерации при проведении реформирования, соблюдения при реформировании требований действующего законодательства (принцип законности реформирования);

- обязательность предварительной разработки и публикации органами государственной и муниципальной власти целевых показателей промежуточных и итоговых этапов реформирования (принцип адекватной оценки реформирования);

- обязательность информационного оповещения населения и общественного участия (публичных слушаний) граждан и иных общественных объединений при подготовке, реализации и оценке результатов реформирования (принцип прозрачности и информационной открытости реформирования);

- обязательность государственного, муниципального и общественного контроля за реформированием (принцип контроля и подотчетности реформирования);

- ответственность органов государственной и муниципальной власти, а также их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о реформировании (принцип ответственности при реформировании);

- обязательность прогнозного, финансового и нормативно-правового обеспечения реформирования (принцип ресурсного обеспечения реформирования).

4. Задачи реформирования.

Правовое определение задач реформирования позволяет, с одной стороны, обеспечить корректное целеполагание при подготовке конкретных реформ, а с другой - задать необходимый контур любым реформаторским процессам, которые в итоге должны быть направлены на благо общества в целом, обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Задачами реформирования согласно Закону должны стать удовлетворение потребностей общества и государства в новых формах организации или устройства отдельных сфер общественной жизни (порядков, социальных институтов, учреждений), осуществляемое в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

5. Соотношение норм законодательства о реформировании.

Данный раздел Закона призван определить состав законодательства Российской Федерации о реформировании, включая вопросы определения сферы действия и иерархии актов о реформировании, принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации, Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Кроме того, необходимо на законодательном уровне установить приоритет действия международных норм о реформировании, содержащихся в международных договорах, принятых в установленном порядке Российской Федерацией, над актами национального законодательства в соответствии с общими требованиями Конституции Российской Федерации (п. 4 ст. 15).

6. Порядок прогнозного, нормативно-правового, организационного и ресурсного обеспечения реформирования.

По существу, требования Закона к ресурсному обеспечению направлены на создание необходимых условий для эффективного государственного и муниципального управления реформированием. Одним из важнейших обеспечительных механизмов в связи с этим выступает требование, которое целесообразно закрепить в Законе в отношении нормативно-правового обеспечения реформирования. Оно предусматривает обязательное нормативно-правовое закрепление задекларированного высшим руководством страны перечня реформ и их основных направлений, принятия по каждой из реформ специального пакета нормативно-правовых актов, включающих концепцию и план реформы, а также отражающих взаимосвязь реформы с иными планируемыми и (или) реализуемыми направлениями реформирования.

Помимо этого, Закон должен устанавливать требования обязательности независимых прогнозных расчетов социально-экономических последствий планируемого реформирования соответствующей сферы, финансовой нагрузки на соответствующие бюджеты и необходимой экономической или иной общественно полезной отдачи от реформы еще на стадии ее подготовки. Здесь же должны быть закреплены требования об обязательности разработки системы промежуточных и итоговых целевых показателей реформирования соответствующей сферы, которые будут служить основанием для оценки результатов реформ как в обществе в целом, так и при реализации форм общественного и внутригосударственного (административного, судебного, прокурорского) контроля.

7. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области реформирования.

Ключевым элементом системы нормативно-правового обеспечения государственного и муниципального управления реформированием должно стать распределение полномочий в области реформирования между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с конституционными положениями о предметах ведения данных публичных образований.

Кроме того, Законом должно предусматриваться создание специального федерального органа исполнительной власти, ответственного за процессы реформирования в целом и объединяющего в себе функции центра взаимодействия и ответственности за реформирование не только отдельных сфер общественных отношений, но и их совокупности. Такой федеральный орган исполнительной власти должен обладать не только функциями общей координации деятельности иных федеральных органов исполнительной власти и их экспертной поддержки, но также правами самостоятельного административно-правового управления реформированием с возможностью делегирования на соответствующих стадиях отдельных реформ специализированным федеральным органам исполнительной власти.

В функции такого органа должны входить также контроль за подготовкой, реализацией и закреплением результатов реформирования. Одним из механизмов такого контроля может стать лишение отраслевых функциональных органов исполнительной власти предоставленных им полномочий в области реформирования. Как представляется, это позволит существенным образом повысить эффективность государственного и муниципального управления реформированием не только на отраслевом, но и на межведомственном уровне.

Единый федеральный орган исполнительной власти в области реформирования должен обладать особым статусом в системе и структуре иных федеральных органов исполнительной власти. Примером такого особого правового положения федеральных органов исполнительной власти применительно к их современной системе и структуре могут быть федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляется непосредственно Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации. В настоящее время такие органы выделены в особые группы либо в связи с особой государственной значимостью реализуемых ими функций (например, Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности, Федеральное космическое агентство), либо в связи с преимущественно межотраслевым характером их деятельности (Федеральная служба по тарифам, Федеральная антимонопольная служба, Министерство юстиции). Особый статус федерального органа исполнительной власти в области реформирования должен формализовать его полномочия по межведомственному управлению реформированием.

8. Права граждан Российской Федерации при реформировании.

Данный раздел Закона должен быть направлен на соблюдение законных интересов граждан Российской Федерации при осуществлении органами государственной и муниципальной власти управленческой деятельности в области реформирования и призван создать правовые гарантии защиты их прав и свобод на всех этапах реформирования от подготовки до реализации и оценки его результатов.

Целесообразно предусмотреть в Законе в том числе следующие права граждан Российской Федерации при реформировании:

- право на участие в управлении реформированием в пределах и порядке, которые установлены законом, в том числе на участие в публичных слушаниях;

- право знакомиться с документами и материалами, касающимися реформирования, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

- право получать письменный ответ по существу своего обращения к органам государственной власти и органам местного самоуправления в связи с реформированием;

- право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) органа государственной власти или органа местного самоуправления, а также их должностных лиц в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

9. Методы (инструменты) государственного и муниципального управления реформированием.

Согласно теории государственного управления метод государственного управления выражает функцию государственного управления в действии, при этом каждая реализуемая функция выступает в качестве метода. Методы реформирования близки по своему содержанию к методам государственного управления, однако они имеют свою специфику, обусловленную комплексным характером реформирования как особого вида государственной управленческой деятельности. Методы реформирования это совокупность способов и приемов, с помощью которых обеспечивается упорядоченное целевое воздействие субъектов реформирования на определенную сферу общественных отношений или их совокупность для перевода их в новое состояние.

Применительно к законодательному закреплению представляется необходимым выделить следующий набор методов государственного и муниципального управления реформированием:

- административно-управленческие - опирающиеся на властные полномочия органов государственной власти способы принудительного управляющего воздействия на определенный круг субъектов;

- нормативно-правовые - издание нормативно-правовых и распорядительных документов, создающих обязательные правила поведения для неограниченного круга лиц либо индивидуальных субъектов;

- организационные - управление реформированием при помощи создания и (или) реорганизации различных организаций или иных образований и структур для решения целей и задач реформирования;

- политические - применение политических средств воздействия на общественное поведение и деятельность для достижения целей и задач реформирования в установленных демократических формах референдумов, переговоров, дискуссий, публичных слушаний и проч.;

- экономические - совокупность способов управления, при которых государственные органы выступают в качестве равных хозяйствующих субъектов, реализующих предоставленные им гражданским и иным законодательством права собственника (например, реализация прав Российской Федерации как акционера акционерного общества);

- информационно-идеологические - применение совокупности информационных технологий для воздействия на общественное сознание в связи с подготовкой, реализацией или контролем за ходом реформ.

10. Основные стадии (этапы) реформирования.

Закон "Об общих принципах организации государственного и муниципального управления реформированием в Российской Федерации" призван зафиксировать основные стадии управления реформированием, обозначить их рамки, тем самым создав основу для адекватной оценки отдельных этапов реформ и применения мер ответственности к лицам, допустившим в данной связи нарушения.

В качестве основных стадий и присущих им этапов государственного и муниципального управления реформированием можно выделить.

1. Подготовительная стадия.

Подготовительная стадия государственного управления реформированием включает следующие этапы:

- выявление (анализ) и оценка имеющихся предпосылок и текущего положения отдельной сферы общественной жизни или их совокупности, понуждающих к осуществлению управленческих действий для перевода в новое состояние;

- прогнозирование и моделирование, в рамках которого определяются параметры нового состояния (развития или изменения) соответствующей сферы общественного устройства или их совокупности в результате реформирования;

- планирование или концептуализация конкретной реформы, которая обычно выражается в определении целей и задач, основных направлений, этапов осуществления реформирования, принятии ее концепции, программы, основных направлений и проч.;

- определение структуры и компетенции государственных и муниципальных органов, в компетенцию которых будет входить управление реформированием, а также определение степени участия в процессах реформирования общественных и квазипубличных образований (государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций и проч.);

- информационное обеспечение реформирования, то есть сбор, получение, обработка, анализ информации, необходимой для государственного и муниципального управления реформированием, обеспечение публичного обсуждения планируемых реформ.

2. Стадия реализации.

Стадия реализации реформирования включает следующие этапы:

принятие государственных решений, с использованием указанных выше административно-управленческих, нормативно-правовых, организационных, политических, экономических, информационно-идеологических методов государственного и муниципального управления реформированием, обеспечивающих в том числе взаимосогласованную деятельность всех субъектов процесса реформирования для достижения установленных целей и задач;

исполнение принятых решений (осуществление конкретных и предметных действий по претворению в жизнь тех решений, которые принимаются на стадии реализации реформ).

3. Стадия завершения.

Стадия завершения реформирования включает следующие этапы:

- закрепление результатов реформирования, с использованием различных методов государственного и муниципального управления реформированием. Закрепление результатов реформирования может выражаться в методах экономической, информационной, нормативной поддержки новых (созданных или измененных) в результате реформирования способов устройства отдельных сфер общественной жизни или их совокупности;

- анализ и оценка результатов реформирования, выражающаяся в обобщении проведенной управленческой деятельности по реформированию и оценке нового состояния - результирующей управленческой ситуации.

11. Порядок разрешения споров, возникающих при государственном и муниципальном управлении реформированием.

Необходимость улучшения порядка разрешения возникающих споров и конфликтов между государственными органами, их должностными лицами и гражданами, а также "открытия управления" для "внешнего и независимого контроля" неоднократно отмечалась специалистами в качестве одной из мер совершенствования административной системы в целом. Таким образом, нормативное определение порядка разрешения споров применительно к процессам реформирования внесет немалый вклад в создание административной юстиции, а также систем третейского разбирательства споров.

Досудебное, административное разбирательство возникающих при реформировании споров целесообразно отделить от тех субъектов, которые осуществляют само реформирование.

12. Порядок осуществления контроля при реформировании.

Контроль за подготовкой и реализацией реформирования является одним из важнейших механизмов защиты прав и законных интересов конечных бенефициаров любого реформаторского процесса - российского общества. Именно поэтому такой контроль должен осуществляться как посредством непосредственного общественного участия в подготовке и реализации реформ (общественный контроль), так и через представительные органы государственной власти (парламентский контроль). Отдельное направление контрольной деятельности должно обеспечиваться в отношении иных федеральных и региональных органов исполнительной власти со стороны специального федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области реформирования. Аналогичную систему организации органов управления целесообразно рекомендовать для применения на региональном и муниципальном уровнях. Закон "Об общих принципах организации государственного и муниципального управления реформированием в Российской Федерации" призван закрепить формы и способы общественного, государственного и муниципального контроля за осуществлением реформирования.

Таким образом, основными формами контроля за реформированием, устанавливаемыми Законом, должны стать:

- общественный - как один из механизмов реализации прав граждан на участие в государственном и муниципальном управлении реформированием, закрепленный соответствующим разделом Закона;

- парламентский - как особый подвид общественного контроля;

- административный - как специальный механизм межведомственного воздействия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области реформирования, а также досудебного разрешения споров;

- судебный - как общеконституционный способ восстановления и защиты нарушенных прав;

- прокурорский - как самостоятельный вид государственного контроля.

13. Ответственность государственных и муниципальных органов, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации в области организации государственного управления реформированием.

В настоящее время не существует специальной ответственности органов государственной и муниципальной власти, а также их должностных лиц в связи с осуществлением административно-правового управления реформированием - она подчинена общему режиму, установленному действующим законодательством.

Нормативное закрепление основных параметров реформирования как государственной и муниципальной управленческой деятельности открывает возможности применения специальных мер ответственности органов государственной и муниципальной власти и их должностных лиц в связи с нарушением законодательства Российской Федерации о реформировании. Такая ответственность в том числе может наступать за уклонение от предоставления гражданам документов и материалов, касающихся реформирования, за недостижение установленных промежуточных и (или) итоговых целевых показателей реформирования, нарушение законных прав граждан и общественных объединений на участие в управлении реформированием, нарушение требований информационной открытости и прозрачности реформирования и проч.

Одной из новых форм ответственности, как уже отмечалось, может стать лишение полномочий в сфере реформирования отдельных сфер общественного устройства отраслевых органов государственной и муниципальной власти по представлению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере реформирования.