Организация публичного обсуждения реформирования.

Исторический опыт реформирования как в России, так и за рубежом свидетельствует о значимости при реформировании общественного мнения, которое, с одной стороны, ограничивает государственное управление в этой сфере, вводит его в определенные рамки, но, с другой стороны, способно существенным образом повысить эффективность реформаторской деятельности органов государственной власти при условии адекватного использования ими механизмов публичного обсуждения реформ.

Наиболее ярким примером из российского опыта в данной связи выступает управленческая деятельность органов исполнительной власти Российской империи в конце 50-х годов XIX в. Впервые за всю историю крепостного права, допустив публичное обсуждение его проблем, государственная администрация выявила позицию и аргументацию противников преобразований, что позволило выстроить эффективную линию управленческого преодоления этого сопротивления. В данной связи будет уместно процитировать знаменитый афоризм Леонардо да Винчи: "Противник, вскрывающий ваши ошибки, гораздо полезнее, чем друг, скрывающий их".

Использование механизмов публичного обсуждения позволяет органам исполнительной власти увеличить количество сторонников реформирования за счет той части общества, которая первоначально была нейтральна. В современном обществе этот прием превратился в самостоятельный вид деятельности - public relations, к сожалению, мало развитый в современной системе федеральных органов исполнительной власти.

Характер организации публичного обсуждения реформирования как один из методов административно-правового управления напрямую связан с типологией реформирования. Так, при частном реформировании должны обсуждаться недостатки в отдельных сферах общественного устройства. При обсуждении реформирования, направленного на преобразования, обсуждение должно концентрироваться на вопросах общего улучшения положения в стране. Наконец, при обсуждении реформирования, направленного на "прорыв", необходимо делать акцент на несоответствии между амбициями страны и реальным положением дел.

Например, сейчас в связи с реформированием системы образования государством организовано обсуждение, скорее, второстепенных вопросов: единый государственный экзамен, платное образование, стандарты дипломов. Обсуждение во многом сводится к оценке необходимости заимствования западных стандартов. При организации обсуждения со стороны органов государственной власти зачастую не затрагивается сущность образования, его приоритетные направления, задача обеспечения конкурентоспособности выпускников и формирования самостоятельных членов общества. Такие темы могли бы подготовить почву для реформирования, направленного на "прорыв".

Организация публичного обсуждения реформирования позволяет органам государственной власти выявить круг общественных конфликтов и противоречий, спланировать необходимые государственные управленческие действия и оценить связанные с этим проблемы. Помимо этого, при адекватной организации публичного обсуждения реформирования выявляются заинтересованные группы, каждая из которых является носителем того или иного отношения к реформе:

1) сторонники реформы;

2) противники реформы;

3) неопределившиеся субъекты, которые могут стать как сторонниками, так и противниками реформы;

4) пассивное население, которое никак не выражает свое мнение.

Исходя из включенности граждан в политические процессы, А.Б. Артемьев разделяет все общество на пять общественных групп: анархичная, сверхактивная, активная, пассивная, сверхпассивная. Мы же не включаем в представленные нами группы саму власть (по сути, реформаторов), по этой причине сторонники и противники реформы соответствуют активной группе, неопределившиеся граждане - пассивной, пассивное же население соотносится со сверхпассивной группой.

Оценка количественного и качественного состава этих групп позволяет корректировать методологию административно-правового управления реформированием, повышая ее эффективность.

Управленческая деятельность органов государственной власти при реформировании неизбежно вынуждает общество определять свои интересы по отношению к планируемым изменениям, поэтому всегда возникает социальное сопротивление реформированию, которое не следует воспринимать как "лишение доверия" общества по отношению к власти. Публичное обсуждение реформирования - это инструмент, способствующий административно-правовому управлению реформированием, позволяющий выявить аргументацию противников и сторонников реформирования, учесть интересы заинтересованных лиц, обеспечить адекватное общественное понимание смысла, целей, задач и способов реформирования.

2.3. Легитимация концепции, проекта и плана реформы.

Легитимация понимается нами в широком смысле слова как процесс, состоящий из двух компонентов:

А. Легализация того или иного явления, т.е. его юридическое закрепление с помощью закона, указа, иного юридического инструмента. При этом фиксируется название явления, соответствующее его сущности, с тем, чтобы оно одинаково понималось всеми членами общества и правоприменительными органами.

Б. Институционализация, т.е. обеспечение механизма воспроизводства этого явления, внедрение нового в существующие системы и институты. Большое значение придается формированию общественной практики, созданию в обществе отношения к этому явлению как к правильному и легитимному. Например, это может выражаться в следующих процессах:

- практика применения закона, заключение договоров;

- выработка судебных прецедентов;

- использование предоставленных государством возможностей (создание инвестиционных компаний на основе Федерального закона N 156-ФЗ от 29.11.2001 "Об инвестиционных фондах" // СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4562);

- использование вновь созданных институтов (внесение населением денег в появившиеся инвестиционные компании).

По отношению к разным явлениям более важным может быть тот или иной компонент, но о завершении процесса легитимации можно говорить только при их одновременной реализации.

 

Реформирование - это деятельность, которая всегда, и особенно в России, осуществляется от имени государственной власти, т.е. имеет государственный характер и подкрепляется правовым регулированием. Поэтому результатом разработки и обсуждения проектов реформирования должно стать нормативное утверждение одного из конкурирующих проектов реформы, а также определение структуры и компетенции субъектов реформирования - органов государственной власти и квазигосударственных образований (государственных учреждений, государственных корпораций и проч.), в чьи задачи будет входить реализация реформирования.

Надо отметить, что темпы и объемы легитимации во многом зависят от качества административно-правовой организации предварительного обсуждения реформирования от того, насколько общественное мнение подготовлено к принятию соответствующего преобразования.

Пример легитимации реформы предпринимательства

В качестве наглядного примера можно привести легитимацию предпринимательства, в том числе и частного, в Советском Союзе, а затем и в Российской Федерации.

Возрождение предпринимательства в Советском Союзе связано с принятием Законов СССР "Об индивидуальной трудовой деятельности" (1986 г.), "О кооперации в СССР" (1988 г.), "Об общих началах предпринимательства граждан в СССР" (1991 г.). Наиболее развернутую правовую регламентацию предпринимательство получило в законодательстве России - в Законах РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и от 7 декабря 1991 г. N 2000-1 "О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их регистрации" (ныне утратили силу), которые прямо и непосредственно были посвящены вопросам предпринимательства. Не менее важное значение имел и Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР", утративший силу в связи с принятием ч. I ГК РФ.

Для возрождения предпринимательства необходимо было создать соответствующие экономико-правовые предпосылки (условия). Они создавались поэтапно, реформируя на законодательном уровне экономическую систему. Главной была трансформация отношений собственности. В условиях господства социалистической собственности в развитом социалистическом обществе, где государственная и колхозно-кооперативная формы собственности на средства производства составляли основу экономической системы СССР, а государственная собственность являлась основной формой социалистической собственности (ст. 10, 11 Конституции СССР 1977 г.), о возрождении и развитии предпринимательства не могло быть и речи, поскольку предпринимательство невозможно без многообразия форм собственности, прежде всего частной, рынка, конкуренции, создания многочисленных субъектов предпринимательской деятельности.

Многообразие форм собственности, легализация частной собственности относятся к числу главных, непременных условий развития предпринимательства. Частная собственность в наибольшей степени адекватна предпринимательству и рынку.

Законом СССР "О собственности в СССР" (1990 г.) и принятием затем новых редакций соответствующих статей Конституции СССР был выражен иной подход к системе форм собственности, получивших развитие в нашей стране. В новой редакции ч. 1 ст. 10 Конституции СССР закреплялись в качестве основы социально-экономической системы СССР собственность советских граждан, коллективная и государственная собственность. Закон СССР "О собственности в СССР" в п. 2 ст. 1 впервые прямо разрешил всем собственникам, а значит, и гражданам, использовать принадлежащее им имущество для любой хозяйственной или иной деятельности, не запрещенной законом. В сочетании с правом использовать труд других граждан при осуществлении своего права собственности (п. 4 ст. 1) он, по сути, открыл путь к возрождению различных форм частнопредпринимательской деятельности как источника образования частной собственности отдельных граждан. Поэтому вполне логичным представляется принятие в 1991 г. Закона СССР "Об общих началах предпринимательства граждан в СССР". Объектами права частной собственности граждан становятся предприятия и иные имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства, иные средства производства и любое другое имущество производственного назначения.

В России фундаментальным законом, регулировавшим отношения собственности в этот период, был Закон РСФСР "О собственности в РСФСР", в п. 3 ст. 2 которого закреплялось право частной, государственной, муниципальной собственности, а также собственности общественных объединений (организаций).

Конституция РФ 1993 г. признает и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8); в Российской Федерации "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности" (ч. 2 ст. 9).

Логическое завершение это положение нашло в ГК РФ, в ст. 18 которого, посвященной содержанию правоспособности граждан, закреплено их право "иметь имущество на праве собственности... заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах...".

Формулировка ст. 18 ГК РФ в развитие ст. 34 Конституции РФ включает главное условие предпринимательства - право на занятие предпринимательской деятельностью.

Другим непременным условием предпринимательства, закрепленным Конституцией РФ, является свобода труда: "Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию" (ч. 1 ст. 37).

Граждане Российской Федерации, имеющие право владеть различными видами имущества как частной собственностью и право на свободное его использование для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности, в сочетании с правом использовать наемный труд, свободны в выборе распоряжения своими способностями к труду, т.е. осуществлять различные виды деятельности, в том числе и предпринимательскую.

Для этого существуют:

1) многообразие форм собственности, прежде всего частная собственность;

2) право на занятие предпринимательской деятельностью;

3) свобода трудовой функции.

В совокупности это - фундаментальные экономико-правовые основы (условия) возникновения и развития частного предпринимательства в любом обществе.

Административные регламенты

Выше указаны только нормативные акты уровня закона. То же можно сказать о подзаконных нормативных актах. Особо следует отметить такой относительно новый вид нормативных правовых актов, как административные регламенты. В рамках проведения административной реформы в Российской Федерации запланированы разработка и принятие административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в федеральных органах исполнительной власти.

Что представляет собой административный регламент? Это нормативный правовой акт, содержащий информацию, необходимую и достаточную для получения государственной услуги гражданином или организацией, а также для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти.

Административные регламенты разрабатываются на основе федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации с учетом положений Типового регламента взаимодействия органов исполнительной власти и Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.

Все административные регламенты подлежат направлению на государственную регистрацию в Минюст России, опубликованию в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также размещению в сети Интернет на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, участвующих в исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Административные регламенты предоставления государственных услуг размещаются также в местах предоставления государственных услуг.

Основное отличие административных регламентов от иных документов состоит в том, что административные регламенты содержат сроки и последовательность действий (административных процедур) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия его структурных подразделений и должностных лиц, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Административные процедуры, определяющие порядок, последовательность и сроки действий федеральных органов исполнительной власти при исполнении государственных функций и предоставления государственных услуг, в действующем законодательстве Российской Федерации четко не регламентированы и в связи с этим нуждаются в уточнении и конкретизации. Представляется, что административные регламенты помогут организациям и гражданам, заинтересованным в получении государственной услуги и в исполнении государственной функции, разобраться с порядком осуществления административных процедур в федеральных органах исполнительной власти, а также во многом облегчат работу самих федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих исполнение государственных функций или предоставление государственных услуг.