Легитимация явлений, возникающих при реализации реформирования.

Помимо легитимации органа государственной власти, уполномоченного в области реформирования, а также нормативного закрепления концепции, плана и проекта реформирования, которые должны происходить в рамках жизненного цикла "Разработка", необходима также легитимация явлений, возникающих в связи с реализацией реформирования, за которыми стоят восстановленные или привнесенные сущности. Для этого требуется юридическое закрепление явления, его институционализация, введение в общественную практику и сознание.

Например, в Федеральном законе "Об электроэнергетике" от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ закреплен новый субъект конкурентного рынка электроэнергии: энергосбытовые организации как организации, осуществляющие в качестве основного вида деятельности продажу другим лицам произведенной или приобретенной электрической энергии. Согласно данному Закону, энергосбытовые организации заключают двусторонние договоры купли-продажи электрической энергии, в рамках которых одна сторона-поставщик обязуется поставить другой стороне-покупателю электрическую энергию в определенном количестве и определенного качества в соответствии с техническими регламентами и иными обязательными требованиями, а покупатель обязуется принять и оплатить электрическую энергию на условиях заключенного в соответствии с правилами оптового рынка и основными положениями функционирования розничных рынков договора.

Нормативное закрепление в Федеральном законе "Об электроэнергетике" статуса энергосбытовых организаций и новых сфер правоотношений, участниками которых они являются, обеспечило их институционализацию, сформировало новое отношение предпринимательского, инвестиционного сообщества к деятельности по продаже электрической энергии.

Таким образом, легитимация явлений, возникающих в связи с реализацией реформирования, - это необходимое условие восстановления или привнесения сущностей, ради которых осуществляется реформирование.

Участие органов исполнительной власти в процессах легитимации явлений, возникающих в связи с реализацией реформирования в настоящее время, имеет подзаконный характер и, как правило, является следствием деятельности органов законодательной власти. Как представляется, орган исполнительной власти, уполномоченный в области реформирования, должен обладать достаточными полномочиями не только по принятию подзаконных актов, но и для непосредственного участия в законотворческих процессах, например обладать правом постоянного нахождения своего представителя в Федеральном Собрании Российской Федерации. В противном случае реализация реформирования может быть задержана на неопределенный период времени, а созданные законодателем правовые нормы не будут иметь применения в деятельности органов исполнительной власти.

Возникающие при реализации реформирования новые явления должны находить поддержку со стороны общественных институтов. Обеспечение такой поддержки, в том числе обеспечение их публичной известности, является одним из элементов системы административно-правового управления реформированием. Например, для обеспечения общественных институтов реформирования инвестиционных процессов необходима планомерная и целенаправленная деятельность органов исполнительной власти по укреплению и развитию фондового рынка, брокерской деятельности, организации паевых фондов и так далее.

Кроме того, для легитимации явлений, возникающих при реализации реформирования в общественной практике, от органов исполнительной власти требуется целый комплекс мер публичной деятельности: от выпуска популярной и специальной литературы до организации обучения новых специалистов, которые будут осуществлять государственное управление в постреформенных условиях.

Общественный контроль.

В процессе реализации реформирования большое значение имеет не только общественное мнение, но и контроль со стороны общества. Следует признать, что инструмент эффективного общественного контроля, заложенный в европейских политических конструкциях, в России работает не всегда на должном уровне.

В западной реформаторской традиции разработчиками реформ чаще всего выступают не органы исполнительной власти, а политические партии, которые опираются на экспертные мнения. При этом общественные и профсоюзные организации не только контролируют, но и участвуют в разработке проектов реформирования.

Создание механизмов общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в области реформирования является частью общего процесса развития влияния гражданского общества на власть в целом. В.П. Беляев отмечает, что, несмотря на создание в современной России института Общественной палаты, "...говорить о существовании надлежащего механизма контроля за государственной властью пока нет оснований... На сегодняшний день можно констатировать только начальный этап (первую стадию) формирования общественного контроля в стране".

Сущность общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что общество в лице отдельных лиц и общественных организаций, используя предусмотренные законодательством организационно-правовые способы и средства, выясняет, не допущены ли в деятельности органов государственной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то самостоятельно или с участием иных органов государственной власти принимает меры по восстановлению нарушенных при этом прав, привлечению виновных к ответственности, предотвращению аналогичных нарушений в будущем.

Залогом эффективности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти является активное общество. Государство не может самостоятельно создать такое общество, но способно стимулировать процессы его формирования через поддержку различных сообществ (общественных объединений). Во-первых, можно инициировать создание сообществ за счет предоставления им эксклюзивных прав и полномочий. Например, если передать обществам автолюбителей права на отстаивание своих интересов перед милицией и судом, участие в экспертных оценках ДТП, влияние на определение тарифов обязательного страхования гражданско-правовой ответственности владельцев транспортных средств, то у населения появился бы стимул вступать в такие общества, проявлять активность. Во-вторых, передачу прав можно сопровождать закреплением за сообществами имущества, например, путем передачи земли или помещений творческим союзам, образовательным организациям.

Участие общества в контроле за деятельностью органов исполнительной власти при реформировании должно получить всемерную поддержку со стороны государства, прежде всего путем комплексной нормативно-правовой формализации процессов административно-правового управления реформированием, посредством ее закрепления в специальном акте федерального законодательства, подготовленном на основе всестороннего научного рассмотрения и обоснования стадий, методологии и системы отношений, складывающихся при административном управлении реформированием. Данный закон должен на нормативном уровне закрепить принципы проведения реформирования, обеспечивающие в том числе правовые гарантии защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на всех этапах реформирования, от подготовки до реализации и оценки его результатов. Среди таких принципов могут быть:

- обязательность обеспечения гарантий соблюдения прав граждан Российской Федерации при проведении реформирования, соблюдения при реформировании требований действующего законодательства (принцип законности реформирования);

- обязательность предварительной разработки и публикации органами государственной и муниципальной власти целевых показателей промежуточных и итоговых этапов реформирования (принцип адекватной оценки реформирования);

- обязательность информационного оповещения населения и общественного участия (публичных слушаний) граждан и иных общественных объединений при подготовке, реализации и оценке результатов реформирования (принцип прозрачности и информационной открытости реформирования);

- обязательность государственного, муниципального и общественного контроля за реформированием (принцип контроля и подотчетности реформирования);

- ответственность органов государственной и муниципальной власти, а также их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о реформировании (принцип ответственности при реформировании).

Кроме того, данный нормативно-правовой акт должен содержать специальный раздел, направленный на соблюдение законных интересов граждан Российской Федерации при осуществлении органами государственной и муниципальной власти управленческой деятельности в области реформирования, закрепляющий в том числе следующие права граждан Российской Федерации при реформировании:

- право на участие в управлении реформированием в пределах и порядке, установленном законом, в том числе на участие в публичных слушаниях;

- право знакомиться с документами и материалами, касающимися реформирования, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

- право получать письменный ответ по существу своего обращения к органам государственной власти и органам местного самоуправления в связи с реформированием;

- право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) органа государственной власти или органа местного самоуправления, а также их должностных лиц в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Постреформенная жизнь

Продолжая характеристику жизненных циклов реформирования, отметим особенности точки выхода в жизненном цикле "Постреформенная жизнь", означающей момент завершения реформирования. Реформирование считается завершенным, если его результат, хотя бы в общих чертах, соответствует как явным, так и скрытым целям и задачам реформирования.

Важным с точки зрения методологии административно-правового управления реформированием является публичное информирование общественности об окончании реформы и достижении желаемого результата. Если результат не совпадает с тем, который был заявлен при подготовке реформы, то со стороны органов государственной власти требуются объяснения, почему нас устраивает то, к чему мы пришли, и почему процесс преобразования на этом можно остановить. Этот жизненный цикл важен с точки зрения легитимации результатов реформы, в ходе которой происходит узаконение, признание или подтверждение законности прав и полномочий физических и юридических лиц в постреформенных условиях, в том числе путем выдачи соответствующих документов. Следует отметить, что точка выхода из реформирования связана не только с объявлением об окончании реформирования, но также с признанием нового положения дел обществом, формирования на их основе правоприменительной практики.