Исторические этапы реформирования государственного управления в России в конце XX - начале XXI века

Административная реформа в России (в самом широком смысле - перестройка советской системы и реализация демократических принципов государственного управления) идет непрерывно с 1991 г., с момента принятия судьбоносных решений V Съезда народных депутатов РСФСР (2 - 5 сентября 1991 г.) о переходе к новой системе государственных отношений. В ходе этих преобразований был воплощен принцип разделений властей, в субъектах Федерации образованы законодательные (представительные) органы власти и система исполнительных органов, до настоящего времени идет реформа судебной власти, организация муниципального самоуправления. Исследователи этих процессов преобразований в Российской Федерации выделяют несколько этапов проведения реформы, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи.

На первом этапе (1992 - 1993 гг.) были предприняты меры к департизации государственного аппарата и формированию федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств.

На втором этапе (1996 - 1998 гг.) в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении. Результатом явились подготовленные 12 вариантов Концепции административной реформы.

На третьем этапе (1999 - 2000 гг.) было принято решение отложить начало административной реформы в связи с критическим состоянием экономики: солидарные обязательства России перед внешними кредиторами превысили 200 млрд. долл., резко сократилось производство валового внутреннего продукта, численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составляла, по официальным данным, 30,7 млн. человек.

Четвертый этап (2003 - 2005 гг.) осуществлялся на основе Указа Президента от 23 июля 2003 г., основными направлениями являлись реформирование государственной службы, оптимизация структуры и функций центральных органов исполнительной власти, упорядочение их административных процедур. В итоге произошел переход к трехзвенной системе федеральных органов исполнительной власти с различием функций федеральных министерств, служб и агентств.

Формально следует считать началом реформы центральных органов исполнительной власти июль 2003 г., когда был принят Указ Президента Российской Федерации "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах". Указ послужил правовой основой для преобразования системы федеральных органов исполнительной власти и изменений действующего законодательства. В частности, Федеральный закон от 29 июня 2004 г. "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" внес значительные коррективы более чем в 20 законодательных актов, что послужило толчком для последующей корректировки законодательства, связанного с изменением функций центральных органов исполнительной власти. Функциональная реорганизация была наиболее радикальным из вносимых изменений: федеральные министерства становились головным органом отраслевого управления с исключительной компетенцией по выработке государственной политики и регулированию во вверенной им сфере государственного управления. Большая часть федеральных служб и агентств с самостоятельными функциями ведомственного контроля и оказания государственных услуг переводились в ведение соответствующих федеральных министерств. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти перераспределялись между Президентом и Правительством Российской Федерации в части осуществления руководства их деятельностью.

Но результаты нововведений оказались неоднозначными: количество федеральных органов исполнительной власти резко возросло (с 58 до 80), а их функциональные сферы деятельности явно превысили порог управляемости. Говоря о недостатках последнего из названных этапов, следует особо отметить, что сформированная новая конструкция федеральных органов исполнительной власти, введенная в действие Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г., долгое время находилась в институциональном вакууме: министерства, службы и агентства сначала создавались, а затем (в течение полугода, а иногда и более) появлялись положения о них. Произошло игнорирование принципов новационного управления: любая реорганизация первоначально сопровождается некоторым снижением управляемости, но реорганизация без своевременного нормативного наполнения приводит к фактической утрате полноценного управления. Своевременно не были определены процедурные вопросы функционирования новых федеральных органов исполнительной власти, отсутствовали должностные инструкции. Только в январе 2005 г. увидел свет общий регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти между собой. А в августе 2005 г. (спустя более года с начала функционировании органов) был обнародован Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Еще не разрабатывались стандарты государственных услуг и порядок их осуществления. Вновь создаваемые органы исполнительной власти практически самостоятельно разрабатывали и вводили ведомственное регулирование административной деятельности.

О состоянии государственного управления в этот период свидетельствуют рейтинги международных организаций, оценивающих качество государственного управления. В частности, в 2004 г. в международный рейтинг качества государственного управления входили 209 стран, процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в тот период равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 30,5 единицы (из 100 возможных). В рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2005 г. Российская Федерация по показателю "качество государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место.

Проведенная радикальная структурная реорганизация выявила определенные проблемы в административно-правовом обеспечении реформы. Основные цели реформы: повышение качества и доступности государственных услуг, прекращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти - пока не были достигнуты.

В этом отношении начало нового этапа реформы в 2005 г. сопровождалось важными концептуальными и организационными изменениями: распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. были утверждены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг.. А чуть позже Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. Министерство экономического развития и торговли было определено федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять нормативно-правовую и методическую поддержку проведения мероприятий в рамках административной реформы. Кроме того, задачи отдельных этапов проведения административной реформы согласовывались с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) от 19 января 2006 г.