Отличие реформы от других нереформаторских действий

Управление изменениями

 

РАЗРАБОТЧИК:
	А.В. Лобыничев, доцент
(подпись)	(ФИО, ученая степень, ученое звание)

 

РАССМОТРЕНА И ОДОБРЕНА

на совместном заседании базовой кафедры «Гражданское и коммерческое право»

«30» 06 2017 г., протокол № 18

Зав. кафедрой                                                                  А.В. Травин

 

Санкт-Петербург 2017

 

 

Управление изменениями

Курс лекций

 

СОДЕРЖАНИЕ

Тема 1. Реформирование как процесс преобразований

1.1. Специфика условий преобразований в России

1.2. Отличие реформы от других нереформаторских действий

1.3. Типы реформирования

Тема 2. Разработка отдельных направлений реформирования и планов их реализации.

2.1. Разработка пакета реформ.

2.2. Организация публичного обсуждения реформирования.

2.3. Легитимация концепции, проекта и плана реформы.

2.4. Пример легитимации реформы предпринимательства

2.5. Административные регламенты

Тема 3. Реализация реформирования

3.1. Специальные институты для реализации реформирования

3.2. Усиление сторонников реформирования.

3.3. Исполнение плана реформирования.

3.4. Легитимация явлений, возникающих при реализации реформирования.

3.5. Общественный контроль.

Тема 4. Основные этапы и перспективы реформирования государственного управления в России

4.1. Исторические этапы реформирования государственного управления в России в конце XX - начале XXI века

4.2. Новые средства реализации правовой реформы

Тема 5. Нормативно-правовое обеспечение процессов реформирования государственного и муниципального управления

5.1. Современное состояние нормативной основы реформирования

5.2. Необходимые требования к системному законодательному акту

Тема 6. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики

6.1. Современное состояние и проблемы государственного управления собственностью

6.2. Необходимые изменения приоритетов государственной политики в области приватизации.

6.3. Необходимые изменения нормативно-правовой базы

Тема 7. Итальянский опыт управления реформированием

7.1. Италия – страна романтики и реформ

7.2. Налоги и реформы

7.3. Особенности организации налоговой системы

Тема 8. Реформированию системы социальной защиты в странах Евросоюза

8.1. Основные принципы и инструменты реформирования в ЕС

8.2. Институциональный подход к организации системы социальной защиты

8.3. Принципы социальной защиты

8.4. Стратегические подходы к реформированию системы социальной защиты

8.5. Социально-экономический мониторинг как инструмент принятия
управленческих решений в сфере социальной защиты

8.6. Проблемы организации сбалансированной системы социальной защиты

8.7. Социальные нормы - методологическая основа формирования социальной
политики в сфере социальной защиты

 

Введение

Учебный курс подготовлен в соответствии с рабочей программой дисциплины "Управление изменениями", которая включена в вариативную часть (дисциплины по выбору) основной образовательной программы высшего образования по направлению подготовки 40.04.01 "Юриспруденция".

Содержание курса основано на материалах из СМС КонсультантПлюс, которые в электронной форме предоставляются всем обучающимся:

1. Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: учебно-методический комплекс (учебное пособие) / С.А. Авакьян, О.И. Баженова, О.А. Ежукова и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016. 568 с.

2. Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М.: Наука РАН, 2016. 320 с.

В соответствии с учебными планами при очной и заочной формах для дисциплины отводится 4 зачетных единицы или 144 часа, при вечерней форме – 3 зачетных единицы или 108 часов

Из них количество часов по формам обучения:        очная вечерняя заочная  

Лекционные занятия -                     6 14        4

Самостоятельная работа -                       108   80  120

В истории цивилизации немало ярких правовых образцов, но даже самые прогрессивные для своего времени правовые акты имеют недостатки. Ни одна конституция в мире не является совершенной, причем неурегулированность тех или иных проблем основным законом нельзя считать его дефектом и даже конституционным пробелом. Определить исчерпывающий перечень вопросов, требующих конституционной регламентации, очень сложно, так как он зависит от исторических, социально-политических условий, целевого назначения конституции, степени зрелости общественных отношений и др. В то же время планки конституционных идеалов весьма высоки, а их достижение обусловлено временными и другими существенными факторами[1].

Тема 1. Реформирование как процесс преобразований

1.1. Специфика условий преобразований в России

Анализ процессов реформирования в современной России уже давно находится в центре внимания научного сообщества. Работающих в различных областях познания исследователей объединяет желание объяснить динамично нарастающие изменения общественно-политической жизни и предугадать контуры будущего развития страны.

Реформирование как процесс преобразования характерно для каждого государства, в котором изменению и переустройству подвергаются различные сферы политической, социально-экономической, общественной и государственной жизни. Государственные реформы - административная, муниципальная, судебная и другие - проводятся и в нашей стране. Они нацелены на обновление и совершенствование различных сторон деятельности государства и его институтов.

Проведение реформ в любом государстве помимо организационных начал и прочной общественной поддержки требует создания солидной нормативной основы, разработки правовой модели данных процессов с целью упорядочения действий по преобразованию, учета правовой преемственности и удачного опыта в этой сфере.

Россия исторически группировалась вокруг государства. Внутри страны государственный аппарат был своеобразной осью, соединяющей огромную территорию и многоэтнический народ. Это придает особый статус и индивидуальную роль в процессе проведения реформ государственным органам и прежде всего органам исполнительной власти, которые осуществляют административно-правовое управление реформированием. Обращаясь к проблематике административно-правового обеспечения реформ в современной России, исследуя систему, типологию, организацию и реализацию методов проведения реформ, мы обозначили лидирующую роль административно-правового управления при реформировании. Такой вывод предопределяет необходимость разработки методологии его проведения с использованием мирового и российского опыта, имея в виду задачу снижения количества ошибок и негативных последствий реформаторских действий.

Типы реформирования

Следующим этапом рассмотрения административно-правовой методологии государственного управления реформированием является выявление различных типов реформирования. Такой подход способен существенным образом повысить эффективность административно-правового управления реформированием, подобно тому, как после правильного диагностирования и описания вида болезни можно выбрать наилучший способ ее лечения.

С точки зрения методологии управленческой деятельности органов исполнительной власти можно выделить три основных типа реформирования.

Первый тип - это частное реформирование, при котором не затрагиваются фундаментальные институты государства и общества. Частное реформирование включает в себя два подвида: реформирование, направленное на улучшение, и адаптационное реформирование. Реформирование, направленное на улучшение, преследует цели преобразований в отдельных отраслях - сферах общественной жизни. Адаптационное реформирование проводится в целях приведения отдельных сфер общественного устройства (например, правовой, управленческой, судебной, налоговой) в соответствие с изменившейся ситуацией во внешней или внутренней среде.

Второй тип - это реформирование, направленное на преобразования. При таком реформировании органы государственной власти преследуют цели создания своего рода идеального образа страны, выражающего "правильное" государственное устройство, подобное идеальным образам Платона. Этот вид реформирования напрямую связан с переводом в новое состояние (изменением или созданием) таких сфер общественного устройства, как политическая, экономическая, правовая система в целом.

Третий тип - это реформирование, направленное на "прорыв" в одной или нескольких сферах общественного устройства для обеспечения ускоренного развития всей страны. Ключевым для понимания этого типа реформирования является понятие конкурентоспособности государства, т.е. способности экономики страны, государства участвовать в международной торговле, удерживать и расширять определенные сегменты на мировых рынках, производить продукцию, соответствующую мировым образцам. Конкурентоспособность государства определяется технико-экономическим уровнем производства в стране, величиной издержек производства, качеством производимых товаров, развитостью инфраструктуры, наличием абсолютных и относительных преимуществ. При таком типе реформирования страна выходит на качественно новый уровень развития за счет преобразования старых или создания новых сфер общественного устройства, имеющих приоритетное значение для конкурентоспособности страны на международной арене

Следует отметить, что комплексный характер реформирования как особого вида государственной управленческой деятельности предполагает, что выделенные типы реформирования не всегда существуют в "идеальном" состоянии и проводимые в реальности реформы могут сочетать в себе черты разных типов.

Выбор типологии реформирования является первым этапом государственной стратегии в области реформирования и во многом предопределяет способы последующего административно-правового управления. Кроме того, предложенная типология позволяет органам государственной власти повысить эффективность прогнозирования последствий реформирования в каждой конкретной ситуации.

Тема 2. Разработка отдельных направлений реформирования и планов их реализации.

Разработка пакета реформ

Важное значение для совершенствования административно-правовой методологии государственного управления реформированием имеет выявление жизненных циклов реформирования.

Жизненные циклы реформирования - это временные периоды, в течение которых реформирование является объектом государственного управления. Чем сложнее объект реформирования, тем продолжительнее его жизненные циклы.

Жизненные циклы реформирования включают в себя разработку, реализацию и постреформенную жизнь.

В рамках жизненного цикла "Разработка" существует точка старта, или начала разработки, прохождение которой приводит к точке выбора, когда происходит выбор одного из альтернативных проектов реформирования. Специфика административно-правовой методологии государственного управления реформированием на стадии разработки базируется на следующих этапах государственной управленческой деятельности.

Под разработкой пакета реформ следует понимать не просто набор действий, касающихся всех направлений реформирования, но и выявление тех сущностей или их совокупности, которые нужно восстановить или внедрить в соответствующей сфере общественной жизни. На этом этапе перед органами государственной власти возникает задача расставить акценты, выделить приоритеты в отношении реформирования. Таким образом, определяются основные и второстепенные сущности и, соответственно, главные и адаптационные преобразовательные действия.

Важным в административно-правовой методологии государственного управления реформированием является определение единицы реформирования. В данном вопросе на уровне государственных решений необходимо учитывать, что реформирование любой системы, функционирование которой связано с иными сферами общественной жизни, в отрыве от них приводит к тому, что эти сферы в последующем, как правило, не способны адаптироваться к произошедшим изменениям самостоятельно, без участия государства.

Учитывая исторически патерналистский характер российского государственного устройства, проявляющийся, по справедливой оценке О.Д. Волкогоновой, в том, что "даже самые благие цели (безопасность граждан, справедливое распределение, всеобщее благоденствие и др.) приводят к рассмотрению человека как недееспособного индивида, который не может самостоятельно определять задачи и цели своего существования", единицей реформирования, как правило, выступала вся страна. В данной связи административно-правовое управление реформированием не должно осуществляться в отрыве от иного, так называемого адаптационного преобразовательного управления, которое должно быть направлено на приведение иных сфер общественного устройства в соответствие с изменившейся в результате реформирования ситуацией.

Важным методом административно-правового управления реформированием выступает разработка органами исполнительной власти концепции, проекта и плана по отдельным направлениям реформирования, входящим в пакет реформ.

В концепцию закладываются основные идеи и направления будущего реформирования. Проект предполагает детальную проработку последовательности и результатов реформирования отдельных сфер общественного устройства или их совокупности. Проект реформы несет общественную и политическую функцию, поэтому описанные в нем цели и основные способы их достижения должны быть понятны общественности, а иногда и мировому сообществу. В проекте должна быть заложена возможность его корректировки в соответствии с меняющимися мировыми тенденциями, политической обстановкой и другими обстоятельствами.

В свою очередь, план реформирования должен отвечать на вопрос, как именно нужно идти к желаемому результату: какие мероприятия должны быть проведены, каковы способы и сроки их выполнения, используемые ресурсы, ответственные лица и т.д. Словом, должен быть определен алгоритм поведения при осуществлении конкретных практических действий, из совокупности которых и состоит процесс реформирования.

При разработке концепции, проекта и плана реформирования необходимо учитывать, что публичное объявление всех намеченных целей реформирования, преждевременное раскрытие органами исполнительной власти подлинного объема своих намерений способно сделать проект более уязвимым: не исключено, что найдутся силы, способные помешать его осуществлению.

Поэтому при административно-правовом управлении реформированием в некоторых случаях может использоваться методика разработки так называемого скрытого проекта реформирования. Такой подход отнюдь не означает нарушения принципов прозрачности и открытости в деятельности органов государственной власти, поскольку обнародование плана реформирования может происходить по мере достижения его промежуточных результатов и информационного обеспечения общественности, а сам метод скрытого планирования должен использоваться только в случаях, когда это стратегически оправданно.

Реформирование зачастую связано с перспективами, которые могут проявиться через длительный период времени, но уже сейчас находятся в сфере государственных или общественных интересов и становятся объектом государственного управления. С этой точки зрения преждевременное объявление неявного проекта реформирования может создать безосновательные препятствия для реформирования, поскольку будет негативно воспринято общественностью, которая еще не обладает необходимой информацией. Таким образом, важным критерием оценки деятельности органов исполнительной власти по административно-правовому управлению реформированием является количество явных и скрытых проблем, которые решаются ими при реформировании.

Пример легитимации реформы предпринимательства

В качестве наглядного примера можно привести легитимацию предпринимательства, в том числе и частного, в Советском Союзе, а затем и в Российской Федерации.

Возрождение предпринимательства в Советском Союзе связано с принятием Законов СССР "Об индивидуальной трудовой деятельности" (1986 г.), "О кооперации в СССР" (1988 г.), "Об общих началах предпринимательства граждан в СССР" (1991 г.). Наиболее развернутую правовую регламентацию предпринимательство получило в законодательстве России - в Законах РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и от 7 декабря 1991 г. N 2000-1 "О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их регистрации" (ныне утратили силу), которые прямо и непосредственно были посвящены вопросам предпринимательства. Не менее важное значение имел и Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР", утративший силу в связи с принятием ч. I ГК РФ.

Для возрождения предпринимательства необходимо было создать соответствующие экономико-правовые предпосылки (условия). Они создавались поэтапно, реформируя на законодательном уровне экономическую систему. Главной была трансформация отношений собственности. В условиях господства социалистической собственности в развитом социалистическом обществе, где государственная и колхозно-кооперативная формы собственности на средства производства составляли основу экономической системы СССР, а государственная собственность являлась основной формой социалистической собственности (ст. 10, 11 Конституции СССР 1977 г.), о возрождении и развитии предпринимательства не могло быть и речи, поскольку предпринимательство невозможно без многообразия форм собственности, прежде всего частной, рынка, конкуренции, создания многочисленных субъектов предпринимательской деятельности.

Многообразие форм собственности, легализация частной собственности относятся к числу главных, непременных условий развития предпринимательства. Частная собственность в наибольшей степени адекватна предпринимательству и рынку.

Законом СССР "О собственности в СССР" (1990 г.) и принятием затем новых редакций соответствующих статей Конституции СССР был выражен иной подход к системе форм собственности, получивших развитие в нашей стране. В новой редакции ч. 1 ст. 10 Конституции СССР закреплялись в качестве основы социально-экономической системы СССР собственность советских граждан, коллективная и государственная собственность. Закон СССР "О собственности в СССР" в п. 2 ст. 1 впервые прямо разрешил всем собственникам, а значит, и гражданам, использовать принадлежащее им имущество для любой хозяйственной или иной деятельности, не запрещенной законом. В сочетании с правом использовать труд других граждан при осуществлении своего права собственности (п. 4 ст. 1) он, по сути, открыл путь к возрождению различных форм частнопредпринимательской деятельности как источника образования частной собственности отдельных граждан. Поэтому вполне логичным представляется принятие в 1991 г. Закона СССР "Об общих началах предпринимательства граждан в СССР". Объектами права частной собственности граждан становятся предприятия и иные имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства, иные средства производства и любое другое имущество производственного назначения.

В России фундаментальным законом, регулировавшим отношения собственности в этот период, был Закон РСФСР "О собственности в РСФСР", в п. 3 ст. 2 которого закреплялось право частной, государственной, муниципальной собственности, а также собственности общественных объединений (организаций).

Конституция РФ 1993 г. признает и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8); в Российской Федерации "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности" (ч. 2 ст. 9).

Логическое завершение это положение нашло в ГК РФ, в ст. 18 которого, посвященной содержанию правоспособности граждан, закреплено их право "иметь имущество на праве собственности... заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах...".

Формулировка ст. 18 ГК РФ в развитие ст. 34 Конституции РФ включает главное условие предпринимательства - право на занятие предпринимательской деятельностью.

Другим непременным условием предпринимательства, закрепленным Конституцией РФ, является свобода труда: "Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию" (ч. 1 ст. 37).

Граждане Российской Федерации, имеющие право владеть различными видами имущества как частной собственностью и право на свободное его использование для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности, в сочетании с правом использовать наемный труд, свободны в выборе распоряжения своими способностями к труду, т.е. осуществлять различные виды деятельности, в том числе и предпринимательскую.

Для этого существуют:

1) многообразие форм собственности, прежде всего частная собственность;

2) право на занятие предпринимательской деятельностью;

3) свобода трудовой функции.

В совокупности это - фундаментальные экономико-правовые основы (условия) возникновения и развития частного предпринимательства в любом обществе.

Административные регламенты

Выше указаны только нормативные акты уровня закона. То же можно сказать о подзаконных нормативных актах. Особо следует отметить такой относительно новый вид нормативных правовых актов, как административные регламенты. В рамках проведения административной реформы в Российской Федерации запланированы разработка и принятие административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в федеральных органах исполнительной власти.

Что представляет собой административный регламент? Это нормативный правовой акт, содержащий информацию, необходимую и достаточную для получения государственной услуги гражданином или организацией, а также для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти.

Административные регламенты разрабатываются на основе федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации с учетом положений Типового регламента взаимодействия органов исполнительной власти и Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.

Все административные регламенты подлежат направлению на государственную регистрацию в Минюст России, опубликованию в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также размещению в сети Интернет на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, участвующих в исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Административные регламенты предоставления государственных услуг размещаются также в местах предоставления государственных услуг.

Основное отличие административных регламентов от иных документов состоит в том, что административные регламенты содержат сроки и последовательность действий (административных процедур) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия его структурных подразделений и должностных лиц, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Административные процедуры, определяющие порядок, последовательность и сроки действий федеральных органов исполнительной власти при исполнении государственных функций и предоставления государственных услуг, в действующем законодательстве Российской Федерации четко не регламентированы и в связи с этим нуждаются в уточнении и конкретизации. Представляется, что административные регламенты помогут организациям и гражданам, заинтересованным в получении государственной услуги и в исполнении государственной функции, разобраться с порядком осуществления административных процедур в федеральных органах исполнительной власти, а также во многом облегчат работу самих федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих исполнение государственных функций или предоставление государственных услуг.

Общественный контроль.

В процессе реализации реформирования большое значение имеет не только общественное мнение, но и контроль со стороны общества. Следует признать, что инструмент эффективного общественного контроля, заложенный в европейских политических конструкциях, в России работает не всегда на должном уровне.

В западной реформаторской традиции разработчиками реформ чаще всего выступают не органы исполнительной власти, а политические партии, которые опираются на экспертные мнения. При этом общественные и профсоюзные организации не только контролируют, но и участвуют в разработке проектов реформирования.

Создание механизмов общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в области реформирования является частью общего процесса развития влияния гражданского общества на власть в целом. В.П. Беляев отмечает, что, несмотря на создание в современной России института Общественной палаты, "...говорить о существовании надлежащего механизма контроля за государственной властью пока нет оснований... На сегодняшний день можно констатировать только начальный этап (первую стадию) формирования общественного контроля в стране".

Сущность общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что общество в лице отдельных лиц и общественных организаций, используя предусмотренные законодательством организационно-правовые способы и средства, выясняет, не допущены ли в деятельности органов государственной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности, и если таковые имеются, то самостоятельно или с участием иных органов государственной власти принимает меры по восстановлению нарушенных при этом прав, привлечению виновных к ответственности, предотвращению аналогичных нарушений в будущем.

Залогом эффективности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти является активное общество. Государство не может самостоятельно создать такое общество, но способно стимулировать процессы его формирования через поддержку различных сообществ (общественных объединений). Во-первых, можно инициировать создание сообществ за счет предоставления им эксклюзивных прав и полномочий. Например, если передать обществам автолюбителей права на отстаивание своих интересов перед милицией и судом, участие в экспертных оценках ДТП, влияние на определение тарифов обязательного страхования гражданско-правовой ответственности владельцев транспортных средств, то у населения появился бы стимул вступать в такие общества, проявлять активность. Во-вторых, передачу прав можно сопровождать закреплением за сообществами имущества, например, путем передачи земли или помещений творческим союзам, образовательным организациям.

Участие общества в контроле за деятельностью органов исполнительной власти при реформировании должно получить всемерную поддержку со стороны государства, прежде всего путем комплексной нормативно-правовой формализации процессов административно-правового управления реформированием, посредством ее закрепления в специальном акте федерального законодательства, подготовленном на основе всестороннего научного рассмотрения и обоснования стадий, методологии и системы отношений, складывающихся при административном управлении реформированием. Данный закон должен на нормативном уровне закрепить принципы проведения реформирования, обеспечивающие в том числе правовые гарантии защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на всех этапах реформирования, от подготовки до реализации и оценки его результатов. Среди таких принципов могут быть:

- обязательность обеспечения гарантий соблюдения прав граждан Российской Федерации при проведении реформирования, соблюдения при реформировании требований действующего законодательства (принцип законности реформирования);

- обязательность предварительной разработки и публикации органами государственной и муниципальной власти целевых показателей промежуточных и итоговых этапов реформирования (принцип адекватной оценки реформирования);

- обязательность информационного оповещения населения и общественного участия (публичных слушаний) граждан и иных общественных объединений при подготовке, реализации и оценке результатов реформирования (принцип прозрачности и информационной открытости реформирования);

- обязательность государственного, муниципального и общественного контроля за реформированием (принцип контроля и подотчетности реформирования);

- ответственность органов государственной и муниципальной власти, а также их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о реформировании (принцип ответственности при реформировании).

Кроме того, данный нормативно-правовой акт должен содержать специальный раздел, направленный на соблюдение законных интересов граждан Российской Федерации при осуществлении органами государственной и муниципальной власти управленческой деятельности в области реформирования, закрепляющий в том числе следующие права граждан Российской Федерации при реформировании:

- право на участие в управлении реформированием в пределах и порядке, установленном законом, в том числе на участие в публичных слушаниях;

- право знакомиться с документами и материалами, касающимися реформирования, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

- право получать письменный ответ по существу своего обращения к органам государственной власти и органам местного самоуправления в связи с реформированием;

- право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) органа государственной власти или органа местного самоуправления, а также их должностных лиц в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Постреформенная жизнь

Продолжая характеристику жизненных циклов реформирования, отметим особенности точки выхода в жизненном цикле "Постреформенная жизнь", означающей момент завершения реформирования. Реформирование считается завершенным, если его результат, хотя бы в общих чертах, соответствует как явным, так и скрытым целям и задачам реформирования.

Важным с точки зрения методологии административно-правового управления реформированием является публичное информирование общественности об окончании реформы и достижении желаемого результата. Если результат не совпадает с тем, который был заявлен при подготовке реформы, то со стороны органов государственной власти требуются объяснения, почему нас устраивает то, к чему мы пришли, и почему процесс преобразования на этом можно остановить. Этот жизненный цикл важен с точки зрения легитимации результатов реформы, в ходе которой происходит узаконение, признание или подтверждение законности прав и полномочий физических и юридических лиц в постреформенных условиях, в том числе путем выдачи соответствующих документов. Следует отметить, что точка выхода из реформирования связана не только с объявлением об окончании реформирования, но также с признанием нового положения дел обществом, формирования на их основе правоприменительной практики.

Налоги и реформы

В целом, налоговая система Италии сформировалась уже к началу 80-х годов и принципиальных модификаций впоследствии не претерпела. Как и во многих странах мира, основные налоги здесь - это подоходный налог с физических лиц (носит прогрессивный характер и максимально может составить 50%), подоходный налог с юридических лиц (носит пропорциональный характер и уплачивается в бюджет по фиксированной ставке - 36%). Кроме того, существуют налоги на рекламу, на автотранспорт, на использование общественных площадей, лицензионные сборы, налоги на наследство и дарение, государственные комиссионные сборы и т.д.

Особо следует отметить налог на добавленную стоимость. Он рассчитывается как разница между выручкой и непосредственной себестоимостью от товаров и услуг и взимается в пределах прироста стоимости в рамках производственного или коммерческого циклов. Обычная ставка НДС в Италии составляет 19%. Однако есть организации, которые пользуются послаблениями и платят лишь 14% - это, например, небольшие продовольственные магазины, газетные киоски. Полностью освобождены от уплаты этого налога компании, работающие в сфере кредитования, страхования, медицины и народного образования.

Налоговая система Италии долгое время являлась одной из наиболее жестких в Европе. Ситуация изменилась лишь в 90-е годы, когда в ЕС, членом которого страна является с 50-х годов, была разработана программа, согласно которой все участники Евросоюза были обязаны реформировать свою экономическую политику в соответствии с едиными стандартами Еврозоны. Естественно, Италия исключением не стала.

В первую очередь реформа была направлена на развитие организационной и финансовой самостоятельности отдельных регионов. К примеру, сегодня основная масса налоговых поступлений идет в федеральный бюджет Италии, а в результате реформирования системы налогообложения значительная их часть стала оставляться в местных бюджетах. Кроме того, региональные власти получат возможность самостоятельно устанавливать ставки по некоторым видам налогов и определять порядок их уплаты.

Ключевой этап реформы - создание нового налогового кодекса как единого документа в сфере налогообложения; не менее важным является изменение ставок по отдельным видам налогов для физических и юридических лиц, а также правил их применения. Правительственные чиновники намерены уделить внимание и совершенствованию отраслевых оценок налогового потенциала, углублению и расширению детализации категорий субъектов налогообложения и факторов оценки их деятельности (включая количество работающих, площадь занимаемых помещений, местонахождение).

Налоговая реформа, по заявлению властей, не обошла стороной ни малый, ни средний бизнес. Этот нюанс очень важен, ведь экономика Италии существует, в основном, благодаря небольшим фирмам - они составляют более 90% всех зарегистрированных предприятий в стране. Такими показателями не может похвастаться ни одна из стран-участниц ЕС.