Специальные институты для реализации реформирования

Жизненный цикл "Реализация" приводит к точке невозврата, которая означает тот момент, когда основные сущности уже восстановлены и процесс их легитимации дошел до стадии, где возвращение на прежние позиции уже невозможно или крайне затруднительно. Точка невозврата имеет ключевое значение для административно-правовой методологии управления реформированием, поскольку если в ходе государственного управления точка невозврата была пройдена, то возникает явление, которое можно назвать "самододелывающимся" реформированием. Например, в России в результате реформирования государственной собственности последняя не возникла в том виде, в котором ее задумывали, иными словами, государственное управление реформированием государственной собственности не было завершено. Но она все-таки вошла в сознание людей, которые самостоятельно пытаются восстановить эту сущность, обсуждают ее, создают необходимую практику уже без управляющего государственного воздействия на эти процессы.

Реализация, т.е. претворение в жизнь, основных направлений реформирования - это сложный и зачастую самый длительный жизненный цикл, в ходе которого выявляются недоработки проектов реформирования, непросчитанные последствия тех или иных действий, существенно активизируется сопротивление противников преобразований.

На этапе реализации органам исполнительной власти, в компетенцию которых входит административно-правовое управление реформированием, целесообразно использовать следующую методологию.

Создание в государственном аппарате специальных институтов для реализации реформирования это своего рода ресурс для реформирования, не позволяющий реформам увязнуть при прохождении через органы власти. История подтверждает естественность введения таких механизмов. Петр Первый опирался на свое новое, бывшее "потешное", войско. Иван Грозный реализовывал реформы с помощью опричнины. В Европейском союзе государства-участники, осознав, что они не всегда могут договориться по ряду вопросов, передали часть своих полномочий специальным комитетам и комиссиям. Как отмечает один из виднейших специалистов директор Института германского и европейского предпринимательского, конкурентного и энергетического права Свободного университета Берлина профессор Франц-Юрген Зеккер: "Самые крупные изменения, которые претерпело предпринимательское, хозяйственное право, а также право охраны окружающей среды и право по защите прав потребителя в последние десятилетия, основываются на директивах (директивных указаниях, ДУ) Европейского союза (ЕС). Директивы ЕС относятся к вторичному праву Сообщества государств и находят свое правооснование в первичном праве Сообщества государств, а именно в ст. 249 Договора ЕС от 1957 г., который, претерпев с тех пор много изменений, получил современную формулировку в качестве Амстердамского договора...

...Директивы оказались важнейшим инструментом гармонизации. Директивы устанавливают согласно ст. 249, абзац 3, ЕС цель в обязательном порядке, однако предоставляют государствам-участникам свободу выбора формы и средств преобразований. Решающим является при этом, чтобы акт преобразования предусматривал достижение целей, заданных Директивой. Поэтому нормы о преобразовании государств-участников, уточняющие Директивы, должны отражать конгруэнтность с положениями Директив; дословное заимствование в государственное право, напротив, не предполагается. Административные предписания государств-участников, напротив, не представляют собой источники права, а потому не пригодны в качестве инструмента преобразования международно-правовой нормы в норму внутригосударственного права...

...С помощью национального акта о преобразовании Директивы ЕС приобретают полную силу в государствах-участниках. Нормы преобразования представляют национальное, т.е. немецкое, право, однако происходят из правовых Директив ЕС и поэтому должны сообразно этому интерпретироваться. Следовательно, при правильном преобразовании Директивы теряют свое практическое значение".

Эти примеры лишь подтверждают целесообразность создания отдельного государственного управленческого института для реализации реформирования. В качестве таких институтов в системе государственных органов исполнительной власти могут выступать специально создаваемые для проведения реформ органы, для которых реформирование будет являться основной задачей. Как показывает практика, эффективность реформирования оказывается крайне низкой в том случае, когда административно-правовое управление реформированием осуществляется тем органом исполнительной власти, который реформируется сам или в ведении которого находится реформируемая сфера общественной жизни. Результатом такого "управления" становится не перевод того или иного института, порядка или учреждения в новое состояние, а производство внешних изменений, как правило, предполагающих получение таким органом дополнительного объема полномочий.