Стратегические подходы к реформированию системы социальной защиты

 

При определении стратегического подхода к реформированию системы СЗ в странах ЕС необходимо подробнее рассмотреть аспекты защиты, влияющие на политический выбор, такие как:

- социальное страхование или борьба с бедностью;

- социальные реформы и бюджетный кризис;

- распределение ответственности;

- стандартные социальные риски и формы СЗ;

- организация СЗ.

Социальное страхование или борьба с бедностью. Одна из задач СЗ - предотвращение или сокращение масштабов бедности, так как основные социальные риски обратно пропорциональны уровню доходов и благосостоянию.

Установление черты бедности является политическим решением. В социальной политике очень важно разграничение бедности (временное затруднительное положение, нехватка средств) и обездоленности (нищета, неспособность заработать на минимальный уровень жизни).

Бедность и обездоленность являются самыми важными элементами социальной стратификации и распределения доходов. Бедность имеет структурную природу: она соответствует положению наименее материально благополучных слоев общества. Обездоленность (крайняя нужда) - результат накопления рисковых событий, что делает ее понятием, наиболее пригодным для практических целей. В случае обездоленности используются различные формы социальной помощи, которые вытекают из норм минимального социального обеспечения, гарантированного каждому индивиду. Обездоленность можно уменьшить путем оказания материальной помощи, что, однако, не решает проблему бедности в целом.

Задача государства по борьбе с бедностью в странах ЕС решается на основе двух подходов.

Первый заключается в том, что социальные пособия предоставляются бедным и обездоленным независимо от причин, по которым они оказались в таком положении. Отчасти, предоставление социальной помощи данной категории людей рассматривается в качестве основной задачи СЗ, решение которой в большинстве западноевропейских стран возложено на местные власти.

Второй подход связан с решением задачи предоставления социальной помощи в особо тяжелых ситуациях (крайняя нужда) тем, кто не располагает достаточными средствами для того, чтобы обеспечить себе средства к существованию. При этом решение этой задачи СЗ не рассматривается в качестве единственной. Не менее важной задачей СЗ в данном контексте является создание условий для устранения препятствий, существующих на пути к обеспечению занятости. Эта цель достигается за счет политики создания рабочих мест в сочетании с программами обучения и профессиональной подготовки, а также помощи в трудоустройстве и обеспечении работой на уровне первичных сообществ (т.е. по месту жительства).

Социальные реформы и бюджетный кризис. В последние годы расходы на нужды СЗ в странах ЕС росли быстрее, чем ВВП и государственный бюджет. Так, доля федерального бюджета, выделяемая на цели СЗ, достигла 40% ВВП.

Основной фактор, определяющий растущие социальные расходы - попытка предотвратить их существенное снижение в реальном выражении в условиях падающего производства. Выбор такой стратегии привел к всеобщему увеличению субсидий вместо того, чтобы обеспечивать адресную социальную помощь, что не является эффективным способом. В соответствии с оценками МОТ, лишь 19% трансфертов действительно достигает семей, живущие ниже уровня бедности.

Распределение ответственности. В странах ЕС права претендентов на социальную помощь жестко регулируются законом. СЗ ориентирована на материальные условия жизни людей, за которые, в принципе, каждый отвечает сам и которые как эмпирически, так и нормативно в значительной степени определяются доходом, получаемым в результате выполнения какой-либо работы. Это положение отражает принцип субсидиарности, государство воздерживается от вмешательства до тех пор, пока не становится очевидным, что избежать вмешательства невозможно. Проблема заключается в том, что государство никогда не в состоянии обеспечить полную защиту. В таких случаях социальная поддержка играет роль последнего (крайнего) средства, к которому люди обращаются тогда, когда они не в состоянии выйти из положения иным способом. В этом качестве она является неотъемлемой частью СЗ.

Предотвращение бедности и борьба с бедностью частично перекрываются. Каждая европейская страна самостоятельно решает вопрос о том, какие риски должен принимать на себя индивид, а какие и в какой степени - государство.

Стандартные риски и формы социальной защиты. Системы СЗ в странах ЕС обычно организованы на основе функционального разделения институциональных форм защиты, соответствующих перечню стандартных социальных рисков, распределяемым между гражданами (домохозяйствами или семьями), организациями работодателей, общественными организациями и государством.

Для каждого стандартного социального риска распределение ответственности осуществляется различным образом. Предполагается, что каждая форма защиты работает на основе принципа самообеспечения за счет взносов, соответствующих стоимости обеспечения и имеющемуся бюджетному финансированию.

Сфера образования и социальное жилье - сферы, где систематически предоставляются субсидии. Конечно, соблюдение бюджетных рамок не является легким делом. Размеры взносов и пособий, а также конкретные формы обеспечения являются предметом сложных переговоров с профсоюзами и организациями работодателей. В ряде случаев дефицит покрывается за счет денег налогоплательщиков. Необходимость развития конкретных форм СЗ в странах ЕС соизмеряется, прежде всего, со способностью индивидов или семей выплачивать взносы и налоги.

Организация социальной защиты. Разделение на отдельные формы СЗ, соответствующие каждому стандартному риску, отражаются на организации СЗ.

В практике стран ЕС создана целая интегрированная инфраструктура государственных или полугосударственных социальных фондов, пенсионных фондов, фондов страхования от безработицы, страхования по болезни и медицинского страхования, которая выражает общественный диалог и организацию управления.

Важным моментом организации СЗ является логическая разбивка СЗ по стандартным социальным рискам и соответствующим ей центрам принятия решений, отражающим способы управления: государственные органы власти или автономные фонды (пенсионный фонд, фонд медицинского страхования, фонд социального страхования), работодатели или общественные организации.

Обеспечение жизни по истечении периода трудоспособности было исторически первой задачей, и в процессе модернизации оно попало в сферу деятельности социальных служб. Старость рассматривалась как риск в жизни каждого человека, который является предметом социальной ответственности общества.

В странах ЕС возможность заболевания рассматривается как одни из социальных рисков, и, следовательно, охрана здоровья и управление здравоохранением находится в сфере ответственности общества. Как правило, этот вид СЗ предоставляется в натуральной, а не в денежной форме.

Общая схема социальной помощи, как это имеет место во многих странах ЕС, основана на праве каждого индивида на прожиточный минимум, что позволяет каждому гражданину на законном основании претендовать на социальное обеспечение. Подобная "защитная сетка" на "крайний случай" рассматривается в качестве гуманитарного обязательства общества. Всегда имеется некоторая доля лиц, которые не способны выжить без такой базовой социальной поддержки в течение более или менее продолжительного периода времени.

В странах ЕС государственная помощь, социальная поддержка работодателей и "третьего сектора" осуществляется как в денежной, так и натуральной формах. Натуральные пособия - это льготы и субсидии в оплате жилья, приобретение товаров, продуктов питания и лекарств по льготным ценам, бесплатный доступ к некоторым медицинским услугам, помощь в натуральной форме больным, престарелым и прочее.

Большое значение имеет потенциал семьи и его практические составляющие, такие как: социально-экономическое положение, демографические характеристики, материальное положение, наличие или отсутствие работы, жилья, а также некоторые поведенческие аспекты семейных связей.

Виды социальных трансфертов в зависимости от цели СЗ также рассматриваются в связи с управляемыми стандартными социальными рисками Социальные трансферты разделяются на 3 группы в соответствии с целями СЗ.

СЗ, рассматриваемая с точки зрения принципа субсидиарности (по крайней мере, в том, что касается систем страхового типа), не ставит своей главной целью выравнивание доходов и материальных условий жизни населения). Однако у этого общего правила СЗ имеются, исключения, которые имеют далеко не второстепенное значение. Во-первых, существуют различные виды социальных трансфертов, направленные на компенсацию не собственно ущерба от социального риска, а неблагоприятных и отягощающих семейных обстоятельств. Фактически, эти трансферты до некоторой степени выравнивают доходы и материальные условия жизни индивидов, домохозяйств, семей и т.п. Во-вторых, во многих странах существуют нормы и практика социального обеспечения, согласно которым после "проверки на нуждаемость" общественные средства (или их эквивалент в натуральной форме) перечисляются в пользу обездоленных. Подобная система социальной помощи ориентирована на борьбу с бедностью.

 

8.5. Социально-экономический мониторинг как инструмент принятия
управленческих решений в сфере социальной защиты

 

Социально-экономический мониторинг всегда присутствует в контексте реформирования национальных систем СЗ европейских стран. Мониторинг позволяет лицам, формирующим политику, направлять ее на достижение четко сформулированных целей. Он позволяет заинтересованным сторонам рассматривать и обсуждать политические вопросы на основе объективной информации. Это дает значительные преимущества, так как помогает структурировать политическую дискуссию и позволяет обеспечить сбалансированный подход к социальной политике.

Определены следующие функции мониторинга как инструмента формирования управленческих решений в сфере СЗ:

- мониторинг является видом деятельности для лиц, принимающих решения;

- мониторинг связан с проблемами принятия решений;

- мониторинг не может быть централизованным;

- мониторинг - непрерывный процесс, который никогда не завершается;

- мониторинг ориентирован на результат социальной политики.

Основные требования к информационному обеспечению системы мониторинга связаны с ориентацией на потребителя (целевая группа состоит из отдельных граждан и их семей), уровнями принятия решений (заинтересованными сторонами являются: власти и работодатели, неправительственные организации, социальные группы лоббирования: профсоюзы, союзы потребителей, политические партии и т.п., что соответствует демократичному подходу к организации) и предметом мониторинга (ориентированность на изучение социально-экономического потенциала семьи). При этом потенциал семьи рассматривается как более широкая концепция, чем домохозяйство или рабочая сила. Он охватывает средства семьи, источники доходов, возможности, которые доступны в настоящее время и могут быть мобилизованы и использованы для решения стоящих пред семьей задач. Когда дело доходит до стадии практического использования такой концепции, происходит выход как на поведенческие аспекты семейной жизни, так и на объективизацию результатов мониторинга.

Целью такого мониторинга является реформа СЗ, и основной круг вопросов, представляющих здесь интерес - стандартные социальные риски.

Предметом мониторинга являются:

- здоровье и здравоохранение (самооценка здоровья и качества жизни, заболевания, несчастные случаи на производстве, профессиональные заболевания; доступность и качество медицинской помощи);

- заработная плата, доходы и цены (структура доходов и расходов домохозяйств и распределение по источникам дохода и категориям расходов, включая средства на счетах, расходы на питание и потребительские товары, размер заработной платы, пенсии, покупательную способность, задержки выплат);

- безработица и поиск работы (участие в рабочей силе, перемена места работы, образование и профессиональная подготовка, социальное поведение);

- потребность в социальной помощи и социальные расходы (уровень бедности по домохозяйствам, удовлетворенность пособиями, способность справляться с жизненными трудностями).

Большая часть исследуемых в рамках мониторинга аспектов социальной политики и СЗ, касающихся целей, задач и проблем, относится не к индивиду, а к домохозяйствам. Это отражает функции домохозяйств как элементарных социально-экономических единиц, составляющих сообщество или "сеть" внутри общества. Функции домохозяйства связаны с доходами, потреблением, оказанием помощи, разделением рисков между его членами. Что же касается демографической и политической сфер, здесь базовой единицей является индивид.

Социальная политика требует информации и данных как о домохозяйствах, так и об их членах. В то время, как изучаемый аспект СЗ приводит к домохозяйствам как к основным социально-экономическим единицам, адресатом социальной политики, напротив, является индивид.

Анкета, используемая в мониторинге, состоит, как правило, из двух частей, одна из которых адресована домохозяйству, а другая - случайно выбранному члену домохозяйства. Хорошая анкета должна содержать вопросы, касающиеся потенциальных независимых переменных, которые могли бы использоваться при последующем анализе данных в качестве поясняющих переменных.