Проблемы организации сбалансированной системы социальной защиты

Организация сбалансированной системы СЗ в странах ЕС является задачей лиц, формирующих социальную политику.

С точки зрения принятия решений СЗ можно разделить на следующие категории:

1. социальное страхование в денежной форме;

2. социальное страхование в натуральной форме;

3. социальное обеспечение на основе проверки нуждаемости;

4. нематериальная защита;

5. специальные формы социального обеспечения.

Приведенное выше деление обладает тем достоинством, что позволяет разграничить страховой и нестраховой аспекты от инструментального аспекта реализации СЗ (денежные выплаты, обеспечение в натуральной форме, гарантии нематериальной защиты).

Это, конечно, не единственное адекватное разбиение. Возможно также проведение разграничения обязательных и добровольных форм СЗ или использование в качестве основы классификации положения защитного характера с привлечением общественных, полуобщественных и частных организаций. Последнее разграничение высвечивает тот факт, что социальные партнеры (профсоюзы, работодатели) часто имеют право голоса по конкретным аспектам социальной политики и возможность самостоятельно управлять некоторыми организациями СЗ. Следует отметить, что система СЗ в части формирования ее структуры имеет свои особенности в каждой европейской стране.

Существуют два аспекта проблемы организации хорошо сбалансированной системы СЗ:

- эффективность использования средств по отношению выхода на претендентов, имеющих право на получение социальной помощи, и как часть этой проблемы - вопрос адресности;

- возвратность средств как проблема социальной ответственности граждан в отношении поступающих в систему СЗ средств (налогов и взносов), способствующих ее работе.

Аспект эффективности использования средств на СЗ имеет большое значение с точки зрения соотношения затраты/выгода. Известно, что система СЗ, нацеленная на домохозяйство или семью, более сложна, чем политика и программы, ориентированные на целевые группы.

Нацеленная и адресная политика основана на проверке нуждаемости. Любая проверка нуждаемости предполагает некоторую черту бедности для того, чтобы можно было принять решение: имеет ли индивид право на получение социальной помощи помимо других форм СЗ.

Аспект возвратности средств важен с точки зрения ментальности - уровня социальной ответственности в обществе, способности граждан выплачивать значительную долю взносов и налогов, приспосабливаться к меняющимся социально-экономическим условиям, оказывать помощь окружающим.

У всех реформ есть аспект, связанный с их стоимостью, и реформы в сфере СЗ не являются исключением. При идеальном положении дел сценарии реформ оцениваются количественно до того, как принимается решение (например, расчет затраты/выгода). Подобный финансовый анализ также является характерным моментом при рассмотрении возможных направлений социальной политики или обоснования предложений, адресованных общественным, парламентским и лоббистским группам.

Один из способов демонстрации ориентированной на достижение результата политики - сравнить ее с нежелательным (но возможным) ходом событий, если дела будут пущены на самотек, т.е. все оставлено без изменений.

Макрофинансовый анализ в сфере СЗ проводится в направлении изучения таких структурных составляющих, как: демографическая, макроэкономическая, рынки труда, социометрическая. Переменные в каждой из этих составляющих взаимодействуют друг с другом, вместе определяя доходы и издержки системы СЗ и, следовательно, бюджет программ/мероприятий СЗ.

Демографическая составляющая. Демографические данные о численности и составе населения, естественном его движении - ключевые переменные, используемые для оценки потребности в СЗ, получаемые из статистики народонаселения. Известно, что на бюджет пенсионного фонда, бюджет системы здравоохранения влияют численность престарелых, пенсионеров, инвалидов. Демографические тенденции также определяют размер рабочей силы как важной переменной рынков труда, число детских и образовательных пособий, пособий, связанных с рождением или смертью.

Макроэкономическая составляющая. Макроэкономический рост является основным определяющим фактором занятости и заработной платы, а также формы оплаты больничных листов по болезни или в связи с профессиональными заболеваниями.

Рынки труда. Рынки труда определяют положение с безработицей в виде имеющегося различия между спросом на рабочую силу и ее предложением, поиском работы и выплатами социальной помощи. Заработная плата определяется на рынке труда как доходы, на основе которых выплачиваются взносы социального страхования. Заработная плата также определяет размер взносов на социальные нужды на основе налоговых поступлений. Общенациональный и региональный уровень занятости, заработной платы, принадлежность к экономически активному населению - все эти переменные являются предметом мониторинга.

Социометрическая составляющая. Использование социометрической техники по изучению выбора решения среди участников целевой группы позволяет определить потребности населения в социальной помощи. Анализируется то, как заработная плата и другие источники дохода, социальное обеспечение и выплата взносов распределяются по социальным группам, профессиям, возрастным группам, населенным пунктам городского и сельского типа и т.п. Так, данные социометрического исследования связывают демографические переменные и переменные рынка труда, что важно как для анализа социальных рисков, так и прогнозирования претендентов на получение социальной помощи.

Проведение макрофинансового анализа для целей СЗ дает возможность оценить альтернативные варианты и оптимизировать процесс принятия управленческих решений.

Возможны следующие сценарии социальной политики в области СЗ:

- базовый вариант, когда рассматриваются наиболее вероятные тенденции, основанные на предположении неизменной политики в области СЗ при наиболее вероятных условиях экономического роста;

- сценарии неопределенности при отсутствии какой-либо надежного метода прогнозирования развития экономики на протяжении длительного периода времени, причем сколько-нибудь точным образом. В этом случае разрабатываются альтернативные прогнозы, основанные на допущении продолжения неизменной политики, а также прогнозы, основанные на альтернативных допущениях относительно основных макроэкономических переменных;

- политические сценарии, которые составляются для того, чтобы исследовать пространство для маневра и те результаты, которые возможно получить тогда, когда политики проектируют реформу системы СЗ в ее различных вариантах (например, пенсионную реформу);

- сценарии политической неопределенности призваны проверить жизнеспособность предполагаемых направлений социальной политики в различных макроэкономических обстоятельствах.

Хорошо спланированная социальная политика в сфере СЗ учитывает взаимодействие экономической системы и системы СЗ. В целом, макрофинансовый анализ рассчитан на прогнозирование расходов и доходов системы СЗ.

8.7. Социальные нормы - методологическая основа формирования социальной
политики в сфере социальной защиты

В основе европейской социальной политики в сфере СЗ лежит система основных ценностей (справедливости, равенства, солидарности и свободы), индикаторов и социальных норм, которые одновременно могут играть роль ориентиров для достижения поставленных целей.

Определение функций социальных норм должно исходить из двуединой цели - обеспечение расширенного воспроизводства населения и цивилизованного уровня СЗ.

Разработка современной модели социальной политики государств - членов ЕС предусматривает создание методологической базы, основу которой составляет система социальных нормативов, которые представляют собой механизм оценки и регулятивного воздействия государства на принятие управленческих решений в сфере СЗ.

Следует отметить, что данный подход опирается на рекомендации итоговых документов глобальных международных форумов по данной проблематике, носит обобщающий характер практики стран европейского сообщества и находит свою конкретизацию и применение в рекомендациях по определению государственных социальных стандартов.

При этом направлениями развития системы социальных стандартов в сфере СЗ стран ЕС служат:

- социальные минимальные гарантии государства, включая прожиточный минимум как главный социальный стандарт;

- социальные нормы и нормативы в системе социального страхования (как государственного, так и частного).

Большинство социальных нормативов в сфере СЗ является обязательствами государства перед различными категориями и группами населения. Размеры установленных государством социальных норм и нормативов пересматриваются в зависимости от темпов инфляции и имеющихся экономических возможностей.

Помимо системы минимальных социальных стандартов используется система социально-трудовых регламентов. Регламенты обеспечивают гарантированные государством права работников, включая права на справедливую и минимально достойную оплату труда; на обеспечение надлежащих условий и безопасности труда; на объективную аттестацию; на обучение, переобучение и повышение квалификации для каждой категории работников с учетом их квалификации и характера труда.

Формирование средств на социальное страхование организуется из трех источников: большую часть оплачивают работодатели (примерно 60% от всего объема), а две другие части распределяются между работниками и государством.

Значительная часть законодательно установленных и закрепленных другими нормативно-правовыми актами социальных норм и нормативов определяют гарантии предоставления социальных услуг, в том числе минимальных, рациональных, оптимальных.

Социальные стандарты СЗ стран ЕС выше рекомендуемых минимальных нормативов МОТ по всему перечню страховых услуг. Эти стандарты опираются на систему научно обоснованных критериев, важнейшими из которых являются: минимальная пенсия, минимальные уровни медицинской помощи, пособия по безработице, а также размер замещения заработной платы. Для России уровни СЗ ниже, чем в странах ЕС, а в части пенсионного обеспечения, гарантий оказания медицинской помощи, компенсации расходов на оплату лекарств, размера пособий по безработице - ниже уровней, рекомендуемых МОТ. Коэффициент замещения пенсий и пособий (соотношение пенсий к предшествующим размерам заработной платы) составляет всего 20-30%, что нельзя признать адекватным способом организации СЗ.

В число важнейших системных препятствий и трудностей формирования социального страхования в России отечественные специалисты и ученые, а также эксперты МОТ включают:

- неразвитость институтов социального страхования, реформирование которых было бы органично увязано с системами заработной платы и налогообложения, состоянием рынка труда, демографическим положением;

- отсутствие реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи, когда значительная часть средств внебюджетных фондов включается в состав федерального бюджета и используется для выплат нестрахового (нецелевого) характера, что нарушает принцип зависимости (адекватности) уровня выплачиваемых пособий от размеров страховых взносов;

- слабое развитие системы управления социальным страхованием, что выражается в применении неточной и неполной информационной базы, а также в фактической неразвитости инфраструктуры системы социальной помощи.

 

В условиях рыночной экономики социальная помощь неимущим играет самостоятельную роль. Это направление социальной деятельности существует параллельно с социальным страхованием. Социальная помощь имеет бюджетный характер, и в круг обеспечиваемых пособиями лиц включаются все нуждающиеся. Социальное страхование осуществляется через целевые страховые фонды, формируемые за счет страховых взносов, выплачиваемых за каждого застрахованного его работодателем, самим страхующимся и органами государственного управления из бюджетных средств; круг обеспечиваемых в его рамках - застрахованные лица.

Императивным требованием эффективного функционирования социального страхования выступает автономность бюджетов фондов социального страхования от государственных бюджетов всех уровней. Размеры страховых выплат (пенсий, пособий) тесно увязываются с размерами заработной платы и страховых тарифов, а также страховым периодом (периодом накопления страховых прав).

Следует отметить и другие сильные стороны института социального страхования. Оно надежно и стабильно функционирует за счет масштабности страхового поля и всесторонней поддержки государством. Общая финансовая нагрузка не столь обременительна, так как обязательный по закону характер обеспечивает регулярный и массовый объем страховых поступлений. Нормы страховой защиты обеспечивают широкий круг социальных услуг.

При этом социальное страхование позволяет приблизить сферу СЗ непосредственно к работникам, их семьям и трудовым коллективам, придать ей рыночный характер регулирования. Институт страхования обладает уникальным качеством социального стабилизатора общества. Это проявляется в активном участии персонала и работодателей в управлении социальным страхованием.

Особенность социальной политики стран ЕС заключается в том, что она направлена не просто на защиту человека от социальных рисков, но и на недопущение резкого материального и социального неравенства, на обеспечение достаточно высокого уровня социальной поддержки и помощи нуждающимся слоям населения, на предоставление гражданам доступа к качественным социальным услугам.

В последние годы объем выполняемых государствами - членами ЕС социальных функций заметно расширился за счет предоставления ими таких социальных услуг населению, как обеспечение занятости, социальный патронаж, формирование жизненной среды для инвалидов, реализация программ реабилитации отдельных социальных групп, государственные программы поддержки и создания необходимых жизненных условий для отдельных категорий населения и регионов.

С этой целью государство активно использует бюджетное финансирование социальных программ, принимает всесторонние меры по развитию институтов обязательного и добровольного страхования, становится центральным субъектом исполнения социальных функций в обществе.

В то же время действующая в России система СЗ в недостаточной мере использует потенциал института обязательного социального страхования. При высокой страховой нагрузке (особенно для работодателей) уровень большинства социальных выплат явно недостаточен, а коэффициент замещения страховых взносов с заработной платы средних размеров ниже рекомендуемого МОТ минимального уровня.

Становится очевидным, что сложившаяся за последнее десятилетие модель СЗ в России нуждается в реформировании, и необходима разработка эффективной социальной политики, направленной на решение проблем развития социального страхования на основе присущих ему принципов.

 

 

Список литературы

1. Быкова И.Ю. "Новая" реформа надзорного производства в свете перспективы единства процесса ("Адвокат", 2015, N 4)

1. Васильев В.И. Муниципальная реформа: состояние и перспективы ("Журнал российского права", 2014, N 6)
2. Вердиян Г.В. Реформа гражданского законодательства и принцип добросовестности в общих положениях Гражданского кодекса Российской Федерации ("Новый юридический журнал", 2014, N 1)
3. Гарлицкий Л. Реформа Европейского суда по правам человека - текущее состояние и перспективы ("Международное правосудие", 2014, N 2)
4. Григорьев О.В. Судебная власть, гражданское общество, судебные реформы: алгоритм взаимообусловленности ("История государства и права", 2014, N 9)
5. Грудцына Л.Ю., Лагуткин А.В. Реформирование высшего образования: кластерный подход ("Административное и муниципальное право", 2014, N 7)

7. Губин Е.П. Государство и бизнес в условиях правовых реформ ("Журнал российского права", 2015, N 1)

1. Золотова О.И. Реформирование гражданского судопроизводства в России в конце XIX века: признаки социализации процесса ("Актуальные проблемы российского права", 2014, N 6)

9. Кирин А.В., Побежимова Н.И. Актуальные проблемы административной реформы ("Административное право и процесс", 2014, N 3)

1. Короткова О.И. Реформирование управления государственной собственностью - одно из важнейших направлений государственной политики при реализации административной реформы //"Адвокат", 2010, N 6
2. Кузнецов А.П. Перспективы развития арбитражного процессуального права в свете современной судебной реформы в Российской Федерации ("Арбитражный и гражданский процесс", 2015, N 4)
3. Малько Е.А., Потапенко Е.Г. Гражданская процессуальная правовая политика и современная реформа судебной системы России ("Российская юстиция", 2015, N 3)

13. Мачинский В.М., Мачинский А.В. Административная ответственность в контексте реформ, происходящих в России ("Законность", 2014, N 10)

1. Мещерякова О.М.) Лиссабонский договор (Договор о реформе) и проблема структуры Европейского союза ("Международное публичное и частное право", 2015, N 1)
2. Мещерякова А.Ф. Объединение Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации как направление развития судебной реформы и процессуального законодательства ("Арбитражный и гражданский процесс", 2014, N 7)
3. Мусин В.А. Принцип правовой определенности на современном этапе судебной реформы ("Арбитражные споры", 2015, N 2)
4. Мыскин А.В. К вопросу о реформировании Гражданского кодекса РФ ("Российская юстиция", 2014, N 1)
5. Пантелеев Б. Реформа национальной судебной системы ("ЭЖ-Юрист", 2014, N 19)

19. Полянский В.В., Волков В.Э. Гармонизация публичной власти - цель реформы местного самоуправления ("Lex russica", 2014, N 7)

1. Попова М.А. Роль Правовой комиссии в процессе реформирования английского законодательства ("Конституционное и муниципальное право", 2013, N 5)
2. Ревин В.П. Современная реформа уголовного законодательства как отражение непоследовательности уголовной политики России ("Российский следователь", 2014, N 21)
3. Реформа Верховного Суда Российской Федерации (Редакционный материал) ("Вестник арбитражной практики", 2014, N 4)

23.  Стрельцова Е.Г. Новый процессуальный кодекс как итог процессуальной реформы ("Законы России: опыт, анализ, практика", 2015, N 3)

24. Трощинский П.В. Административная реформа в КНР: политико-правовые аспекты ("Административное и муниципальное право", 2014, N 12)

25. Чепрасов К.В. Административная реформа и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти России ("Конституционное и муниципальное право", 2014, N 7)

1. Чистякова В. Реформа третейских судов ("ЭЖ-Юрист", 2015, N 22)
2. Чупилкина А.Ф. Объединение двух высших судов: целесообразность конституционной и судебной реформы ("Конституционное и муниципальное право", 2015, N 3)
3. Шамшурин Л.Л. Новый этап судебной реформы: суть, побудительные причины и ожидаемые результаты ("Российский судья", 2015, N 6)
4. Шугрина Е.С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? ("Конституционное и муниципальное право", 2015, N 4)
5. Янкевич С.В. Счетная палата Российской Федерации и законодательная реформа внешнего государственного финансового контроля ("Финансовое право", 2014, N 9)

 

 

[1] Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире: монография. М.: Наука РАН, 2016. 320 с