Институциональный подход к организации системы социальной защиты

 

Под СЗ ООН рассматривает "комплекс стратегий и программ государственного и частного сектора, осуществляемых обществом в связи с различными непредвиденными обстоятельствами в целях компенсации отсутствия или существенного сокращения доходов от трудовой деятельности, оказания помощи семьям с детьми, а также обеспечения людей медицинским обслуживанием и жильем".

По определению Международной организации труда (МОТ), СЗ - это "защита, которую общество обеспечивает своим членам посредством набора общественных мер, от экономических и социальных бедствий, которые обусловлены прекращением или снижением заработка в результате болезни, родов, производственных несчастных случаев, безработицы, инвалидности, старости и смерти, обеспечение медицинской помощи и обеспечение субсидий семьям с детьми".

На практике СЗ выступает как система управления социальными рисками; с ее помощью обеспечивается компенсация и предупреждение возникновения ущерба от действия социальных рисков, угрожающих воспроизводству человека.

СЗ является функцией государства и общества и строится на предоставлении возможности противостоять социальным рискам в соответствии с социальными правами граждан.

Известно, что с точки зрения институционального подхода социальные отношения организуются и упорядочиваются (регламентируются) через систему социальных правил (норм). Правила, отражающие суть социальных отношений, а также порядок установления взаимосвязей между субъектами защиты в целях придания им устойчивого характера, а также соответствующие им организационные структуры и органы контроля определяются как совокупность общественных институтов.

Конституционный и публично-правовой характер общественных институтов в сфере СЗ объясняет их особенности - с одной стороны, устойчивость, достаточную обособленность, с другой - тесную связь с другими институтами экономической сферы (заработной платой, налогами и т.д.). Вышеуказанная закономерность отражает неразрывные связи экономической и социальной жизни общества.

Несоответствие и несогласованность развития институтов меняющемуся общественному устройству (социальная дисфункция). Ассиметрия в их развитии - причина их реформирования.

При определении сущностных характеристик институтов выделяются их свойства и механизмы, призванные обеспечивать: порядок в экономике и государстве, солидарность и согласие в обществе. К их числу относят: создание возможностей для удовлетворения потребностей членов общества; обеспечение социальной интеграции, устойчивости общественной жизни; социализацию индивидов.

С точки зрения институционального подхода, важно понимание того, как функционирует система СЗ. Это требует учета очень сложных взаимосвязей между обществом и экономикой, которые и составляют основу этих отношений. Так, взаимоотношения между обществом и экономикой определяются набором институциональных ограничений, которые характеризуют способ функционирования системы. Институционализм рассматривает механизмы и связи субъектов социальных отношений, оценивает их поведение по исполнению норм (формальных и неформальных), дает оценку эффективности структур (институтов).

В контексте социальной политики государств-членов ЕС социальное страхование и социальное обеспечение являются основными институциональными формами СЗ. Их роль состоит в выполнении регулятивных функций субъектов хозяйствования и трудовых отношений, связанных с организацией и управлением процессами жизнедеятельности, материального и социального воспроизводства. Экономический характер этих институтов обусловливается их связью с доходами населения. Поэтому параметры, характеризующие уровень заработной платы и доходов населения, в значительной степени определяют состояние институтов СЗ.

Из этого следует, что СЗ рассматривается как совокупность институтов, мер, прав, обязательств и социальных выплат, основная цель функционирования которых заключается в предоставлении гарантий доступа к службам социального страхования, социального обеспечения и социальным услугам, а также в формировании системы мер по предотвращению или сокращению масштабов бедности. Финансирование СЗ обеспечивается из различных уровней государственного бюджета и страховых выплат в форме правовых гарантий, услуг, льгот.

Базовым институтом СЗ является социальное страхование. Экономическое содержание института социального страхования составляют общественные отношения по перераспределению национального дохода с целью обеспечения установленных социальных стандартов жизни для каждого человека при наступлении социального риска.

Институт социального страхования играет важную социальную роль, выполняя функцию восполнения утраченных доходов, защиты от бедности, помощи престарелым и инвалидам. Общественный продукт (ВВП) перераспределяется как во временных рамках (вертикальная солидарность), так и между категориями населения (горизонтальная солидарность): лица с более высокими доходами солидарно помогают лицам с меньшими доходами через систему социального страхования.

Публично-правовой (демократический) характер функционирования социального страхования позволяет достигать: максимальной прозрачности и целевого использования финансовых ресурсов, договариваться по широкому кругу социальных гарантий, гармонизировать интересы застрахованных, страхователей и страховщиков. Это в итоге укрепляет личную ответственность застрахованных и солидарность работодателей и работников, создает условия для достижения социального согласия в обществе, ослабления конфликтных ситуаций и их предупреждения.

Переход к рассмотрению социальных институтов как "несущей конструкции" экономики вместо понимания их как факторов экономического развития позволяет сконцентрироваться на выявлении особенностей современной системы СЗ европейских государств.

Сегодняшнее состояние социальной сферы экономически развитых стран ЕС характеризуется поиском эффективных механизмов обеспечения СЗ, совершенствования ее структурных компонентов.

Внутренним содержанием процесса социальной трансформации является модернизация и совершенствование форм собственности и общественных отношений, а также связанных с ними общественных институтов социальной и экономической сферы, доминирующих в экономике общества на протяжении всего исторического развития.

Главной задачей современных социально-экономических реформ выступает построение прогрессивной конфигурации набора обновленных традиционных социальных институтов и институциональных форм СЗ рыночного и нерыночного характера.

Принципы социальной защиты

Считается, что понятие СЗ включает все виды систем трансфертов: трансферты социального страхования и трансферты социального обеспечения (социальной помощи).

 

П о традиции социальное страхование охватывает лишь материальную сторону жизни и труда, в то время как социальное обеспечение наиболее часто употребляется в контексте занятости.

Социальное страхование имеет как страховой, так и социальный аспекты. Принцип страхования состоит в том, чтобы защитить застрахованное лицо от финансовых последствий неблагоприятного события.

Основная идея социального страхования заключается в распределении риска. Для этого необходимо, чтобы большое число застрахованных лиц платило взносы. Эти взносы рассчитываются как доли предполагаемых рисков. В рамках системы добровольного (частного) страхования каждый застрахованный выплачивает взносы, размеры которых связаны со степенью индивидуального риска. Такие отношения определяются как принцип эквивалентности. При обязательном страховании эквивалентность заменяется солидарностью: подверженные меньшему риску частично покрывают расходы индивидов, на которых приходится больший риск.

Профессиональное социальное страхование имеет своей целью покрыть финансовые риски лиц, работающих по найму, либо занятых индивидуальной трудовой деятельностью. Страхование осуществляется от рисков потери дохода в результате несчастного случая, заболевания или выхода на пенсию, значительных расходов на лечение самого застрахованного лица или членов его семьи (иждивенцев). Взносы часто удерживаются непосредственно по месту их получения работодателем, в то время как выплата пособий осуществляется организациями, обеспечивающими социальное страхование. Данные организации могут быть интегрированы в государственные административные органы или быть автономными самообеспечивающимися структурами.

Обязательное социальное страхование имеет своей целью защиту доходов всех граждан независимо от того, имеют они работу или нет, в то время как профессиональное социальное страхование защищает лишь тех, кто зарабатывает (зарабатывал) себе на жизнь. Обязательное социальное страхование охватывает также и тех, кто не работает и никогда не работал (детей, инвалидов, домохозяек).

Ключевой аспект, который отличает социальное страхование (как частное, так и государственное) от других форм СЗ (социальное обеспечение) состоит в том, что застрахованное лицо (или иждивенцы) имеет право на страховые выплаты при условии, что они уплачивали взносы и могут доказать, что страховой случай действительно наступил. В этом случае реализуется принцип возмездности (по схеме "взносы-выплаты"). В целом, других условий не выдвигается. Это предполагает принципиальное отсутствие проверки нуждаемости (т.е. проверки того, действительно ли застрахованное лицо и его семья нуждаются в сумме страховой выплаты с точки зрения СЗ).

Принцип распределения риска тесно связан с проблемой солидарности поколений. В сфере пенсионного социального страхования риски разделяются между поколениями. Так, пенсионное социальное страхование основано на распределительном принципе. Это означает, что работающее поколение выплачивает взносы в пенсионный фонд, после чего они перераспределяются для выплаты пенсий. В этом смысле пенсионный фонд не обязан накапливать капитал, пополняемый за счет уплаты взносов, чтобы оказаться в состоянии выполнить свои обязательства в будущем, как это имеет место в частном страховании, основанном на накопительной системе страховых взносов.

В идеальной ситуации в рамках распределительной системы все страховые выплаты должны на бездефицитной основе покрываться страховыми взносами. Совершенно не очевидно, однако, что подобная распределительная система будет одинаково хорошо работать при любых обстоятельствах. В настоящее время, когда во многих странах ЕС соотношение работающего населения и населения, находящегося на пенсии, изменяется в пользу последнего, бремя взносов возрастает, а образующийся дефицит денежных средств часто покрывается государством за счет налоговых поступлений. В этом случае размывается граница между различными формами СЗ, социальными взносами и налогами.

Сходная проблема солидарности поколений наблюдается и в сфере здравоохранения. Опыт показывает, что потребление медицинских услуг возрастает с возрастом. Работающее население оплачивает растущие медицинские счета, если происходит постарение населения.

В рамках СЗ нематериальное обеспечение охватывает социальные гарантии в отношении здоровых и безопасных условий труда, помощь в поиске работы, профессиональную подготовку и переподготовку, защиту через трудовые договоры. Защита в том, что касается положения семьи, предполагает рекомендации в области безопасности, защиту здоровья, санитарные мероприятия, меры по защите окружающей среды и др..