Функционирование Банка России как государственного органа регулирования банковской деятельности

 

Особенностью правового статуса Банка России является наделение последнего государственно-властными полномочиями по управлению банковской системой страны с одновременной обязанностью осуществлять расходы (не только хозяйственные, но и управленческие, которые неизбежны в результате выполнения публичных функций) за счет собственных доходов. Это накладывает отпечаток и на компетенцию ЦБ РФ, основные направления которой указаны в Законе о Банке России; могут быть разделены на две группы:

) направления компетенции Банка России как органа управления банковской системой;

) направления компетенции Банка России как субъекта, имеющего право осуществлять определенный круг банковских операций и сделок.

В рамках первого направления компетенции Банк России, являясь центром отечественной банковской системы:

а) организует на территории РФ наличное денежное обращение,

б) проводит денежно-кредитную политику,

в) организует безналичные расчеты,

г) осуществляет банковское регулирование и банковский надзор,

д) взаимодействует с кредитными организациями,

е) выполняет ряд внешнеэкономических функций.

В целях организации наличного денежного обращения Банк России составляет прогноз кассовых оборотов и организует производство, перевозку и хранение банкнот и монеты Банка России, создает их резервные фонды; устанавливает правила хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций; устанавливает признаки платежеспособности банкнот и монеты Банка России, порядок их уничтожения, а также замены поврежденных банкнот и монеты Банка России; определяет порядок ведения кассовых операций.

Эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории РФ осуществляются исключительно Банком России. Решения о выпуске банкнот и монеты Банка России нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монеты Банка России старого образца принимает Совет директоров, он же утверждает номиналы и образцы новых денежных знаков.

Осуществляя кредитно-денежную политику, Центральный банк, воздействуя на кредитную деятельность коммерческих банков и направляя регулирование на расширение или сокращение кредитования экономики, достигает стабильного развития внутренней экономики, укрепления денежного обращения, сбалансированности внутренних экономических процессов. Целью кредитно-денежной политики является обеспечение стабильной покупательной способности денег как на внутреннем рынке, что ведет к стабилизации уровня цен, так и на внешнем рынке. Её содержанием выступает регулирование денежной массы, которая включает изменения процентных ставок, что отражается в спросе на денежные средства и обеспечение ликвидности денег, означающей увеличение и предложения со стороны коммерческих банков. Проводимая кредитно-денежная политика не должна затрагивать ценообразование и конкуренцию на финансовых рынках.

Статья 35 Закона о Банке России называет основные инструменты и методы денежно-кредитной политики Банка России.

Основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Банка России являются:

) процентные ставки по операциям Банка России. Банк России может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки. Банк России использует процентную политику для воздействия на рыночные процентные ставки (ст. 37 Закона о Банке России).

) нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования). Размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации (норматив обязательных резервов), а также порядок депонирования обязательных резервов в Банке России устанавливаются Советом директоров. Нормативы обязательных резервов не могут превышать 20 процентов обязательств кредитной организации и могут быть дифференцированными для различных кредитных организаций; они не могут быть единовременно изменены более чем на пять пунктов. При нарушении нормативов обязательных резервов Банк России имеет право списать в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, сумму недовнесенных средств, а также взыскать с кредитной организации в судебном порядке штраф в размере, установленном Банком России. Указанный штраф не может превышать сумму, исчисленную исходя из двойной ставки рефинансирования Банка России, действовавшей на момент принятия судом соответствующего решения. На обязательные резервы, депонируемые кредитной организацией в Банке России, взыскания не обращаются (ст.38 Закона о Банке России).

) операции на открытом рынке. Они подробно рассматриваются ниже.

) рефинансирование кредитных организаций. Под рефинансированием понимается кредитование Банком России кредитных организаций (ст.40 Закона о Банке России). Формы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России.

) валютные интервенции - купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег (ст.41 Закона о Банке России).

) установление ориентиров роста денежной массы. Согласно ст. 42 Закона о Банке России, Банк России может устанавливать ориентиры роста одного или нескольких показателей денежной массы, исходя из основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.

) прямые количественные ограничения - установление лимитов на рефинансирование кредитных организаций и проведение кредитными организациями отдельных банковских операций (ст. 43 Закона о Банке России). Банк России вправе применять прямые количественные ограничения, в равной степени касающиеся всех кредитных организаций, в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики только после консультаций с Правительством Российской Федерации.

) эмиссия облигаций от своего имени. Согласно ст. 44 Закона о Банке России, Банк России в целях реализации денежно-кредитной политики может от своего имени осуществлять эмиссию облигаций, размещаемых и обращаемых среди кредитных организаций. Предельный размер общей номинальной стоимости облигаций Банка России всех выпусков, не погашенных на дату принятия Советом директоров решения об очередном выпуске облигаций Банка России, устанавливается как разница между максимально возможной суммой обязательных резервов кредитных организаций и суммой обязательных резервов кредитных организаций, определенной исходя из действующего норматива обязательных резервов.

Банк России является органом, координирующим, регулирующим и лицензирующим организацию расчетных, в том числе клиринговых, систем в Российской Федерации. Банк России устанавливает правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов. Кроме того, Банк России ведет межбанковские безналичные расчеты через свои учреждения.

Осуществляя надзорно-контрольные полномочия, Банк России вправе:

запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности в соответствии с перечнем, установленным Советом директоров Банка России (ч. 2 ст. 56 Закона о Банке России);

требовать разъяснений по полученной информации;

запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20% долей (акций) кредитной организации от любых компетентных органов;

получать необходимую информацию от Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти.

Однако в основе банковского надзора лежат данные, полученные в процессе банковского учета, который ведется в кредитных организациях, и отчетности, представляемой ими в Банк России.

В классическом варианте банковский надзор включает два основных компонента:

. Лицензирование и согласование изменений структуры кредитной организации.

. Надзор за повседневной деятельностью кредитных организаций - текущий надзор.

Лицензирование кредитных организаций в России, как и в большинстве других стран, предусматривает определенные законодательством (а в ряде случаев и конкретной лицензией) ограничения на характер деятельности, осуществляемой кредитной организации. При допуске организаций на рынок банковских услуг лицензирующий орган (Банк России) руководствуется критериями, установленными законодательством, а также определенными самим Банком России в пределах, предусмотренных законом. Эти критерии включают:

Минимальные требования к капиталу. Устойчивость и надежность банковских учреждений находится в непосредственной зависимости от величины его капитала (собственных средств). Капитал играет важную роль буфера или защитного слоя для вкладчиков. Защита тем больше, чем больше размер капитала. Кроме того, чем больше собственных средств владельцы (акционеры) вложили в банк, тем меньше их склонность к проведению банком рискованной политики.

Требования по форме и характеру источников внесения первоначального капитала, материальному оснащению организации. Вклады в уставный капитал кредитной организации могут быть в виде: денежных средств в валюте Российской Федерации; материальных активов (банковского здания (помещения), в котором располагается кредитная организация, за исключением незавершенного строительства).

Ограничение прав собственности. Во многих странах право владения банками полностью или в большей мере предоставляется гражданам данной страны. В некоторых странах в индивидуальной собственности может находиться не более 5% оплаченного акционерного капитала. В случае если группа акционеров, владеющая в общей сложности 15-20% акционерного капитала банка, заявит о намерении принять на себя управление банком, разрешение на это должно быть получено у властей. Аналогично в Российской Федерации приобретение или получение в доверительное управление в результате одной или нескольких сделок одним приобретателем либо группой приобретателей, связанных между собой соглашением, более 20% процентов долей (акций) кредитной организации должно быть предварительно согласовано с Банком России.

Требования к качеству руководящего состава. Руководители и члены совета директоров или учредители банка должны подвергаться проверке в правовом или финансовом отношении, чтобы не допустить к управлению лиц, финансово несостоятельных или привлекавшихся к судебной ответственности. Опыт и честность менеджеров тоже часто подвергается проверке, с тем, чтобы исключить возможность управления банком некомпетентными и неподготовленными лицами.

Требования к финансовому состоянию владельцев кредитной организации и ряд других.

Наряду с выдачей банковских лицензий лицензирование включает также регистрацию кредитной организации в качестве юридического лица при ее создании, регистрацию всех изменений в уставе кредитной организации (увеличение либо уменьшение уставного капитала, изменения в характере собственности и др.), в установленных случаях - согласование изменений в характере собственности, регистрация изменений в территориальной структуре банков (создание и ликвидация филиалов), а в соответствующих случаях и согласование этих изменений с Банком России (например, при открытии филиала за рубежом).

Реализуя свои надзорные функции, Банк России обрабатывает (изучает, анализирует и обобщает) поступающую банковскую информацию, непрерывно наблюдает за состоянием банковской системы и за деятельностью кредитных организаций. Наблюдение применяется при реализации различных видов надзорно-контрольной деятельности (надзор за соблюдением обязательных нормативов; валютный контроль; антимонопольный контроль и т.п.).

Суть наблюдения состоит в осуществлении специальных мер, направленных на постоянный сбор, пополнение и обновление информации, касающейся банковской деятельности кредитных организаций, на оценку, анализ и прогноз состояния и динамики явлений и процессов, происходящих в денежно-кредитной сфере России.

Наблюдение (как правовая форма банковского надзора) именуется также документарным, или дистанционным, надзором. Однако и в теории, и на практике признается, что «одно из главных ограничений, связанных с документарным надзором, состоит в том, что он основывается на статистических данных и сведениях, передаваемых самими банками. Это означает, что с возрастанием серьезности проблем, с которыми сталкивается тот или иной банк, снижается вероятность получения от него адекватной и полной информации о действительной ситуации».

В процессе банковского надзора помимо наблюдения применяется и такая форма, как проверка, которая может быть проведена как с выездом на место, так и без выезда. Проверка является наиболее эффективной формой банковского надзора. В особенности это касается непосредственных проверок кредитных организаций.

Главная цель надзорных проверок - определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитных организаций, их филиалов, выявление ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, проверка соблюдения ими действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России (п. 2 Инструкции Банка России № 34).

Помимо обстоятельств, включенных в предмет банковского надзора (ст. 55 Закона о Банке России), при проведении непосредственных проверок Банк России и его учреждения должны особое внимание уделять исполнению кредитными организациями решений судов.

Как показывает анализ, проведенный Высшим Арбитражным Судом РФ, во многих случаях решения судов не исполняются кредитными организациями. В связи с этим ВАС РФ подготовил и направил в Банк России перечень вопросов, подлежащих изучению при проведении Банком России проверок кредитных организаций в части исполнения ими решений арбитражных судов. Так, Банку России предлагается при проведении проверок в кредитных организациях обращать внимание на следующие обстоятельства:

регистрируются ли банком поступившие инкассовые поручения с исполнительными листами арбитражных судов, с указанием счета плательщика-должника, номера и суммы каждого поручения;

соблюдается ли банком очередность перечисления денежных средств со счета должника;

имеются ли случаи неисполнения банком решений арбитражных судов о взыскании денежных средств при их наличии на счете должников в нарушение действующего законодательства;

проводятся ли банком операции с денежными средствами должника при наложении арбитражным судом ареста на эти средства в соответствии со ст. 76 Арбитражно-процессуального РФ;

во всех ли случаях даются ответы банком на запросы истцов-взыскателей о причинах неисполнения решений арбитражных судов;

имеют ли место случаи необоснованных отказов выдачи исполнительного листа арбитражного суда с отметкой банка о неисполнении решения суда по мотивам отсутствия денежных средств на счете должника; соблюдается ли действующее законодательство при реагировании кредитной организации на письма, запросы арбитражных судов по поводу неисполнения банком решений арбитражных судов.

Круг субъектов, которые могут быть подвергнуты проверке, определен действующим законодательством - это кредитные организации. В процессе банковского надзора помимо российских кредитных организаций (и их филиалов) подлежат проверке филиалы иностранных банков в РФ.

Надзорные проверки осуществляются Банком России в соответствии со ст. 74 Закона о Банке России, с Инструкцией Банка России № 34 и другими нормативными правовыми актами.

Проверки могут осуществляться уполномоченными Советом директоров представителями Банка России и по его поручению - аудиторскими фирмами (ч. 2 ст. 74 Закона о Банке России).

Круг уполномоченных представителей Банка России установлен Советом директоров Банка России (п. 1 Инструкции № 34). Среди них: Председатель Банка России и его заместители; руководители и сотрудники Департамента банковского надзора Банка России, главного управления инспектирования коммерческих банков Банка России, главного управления валютного регулирования и валютного контроля Банка России; начальники главных управлений (председатели национальных банков) Банка России и их заместители; руководители и сотрудники подразделений банковского надзора, инспектирования коммерческих банков, а также валютного регулирования и валютного контроля главных управлений (национальных банков) Банка России.

Действующий порядок предусматривает возможность проведения проверок нескольких видов: плановых проверок и внеплановых.

В зависимости от объема вопросов, проверяемых в связи с деятельностью кредитных организаций, могут проводиться: комплексные проверки и проверки по отдельным направлениям (вопросам).

Проверки Банка России могут осуществляться в координации с налоговыми, правоохранительными или финансовыми органами (Письмо Госналогслужбы РФ и Банка России от 3 сентября 1998 г. № ВГ-6-05/583, 198-Т «О проведении совместных проверок кредитных организаций»), либо Банк России проводит их самостоятельно.

Плановые проверки проводятся в соответствии с составляемыми на каждый квартал планами проверок, которые утверждаются руководителями подразделений и учреждений Банка России, являющимися уполномоченными Совета директоров Банка России.

В первую очередь в планы проверок включаются кредитные организации, в отношении которых имеются данные об их неустойчивом положении или допущенных ими грубых нарушениях правил, регулирующих их деятельность (при этом источники таких данных в инструкции не определены), а также кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России или его территориальными учреждениями более двух лет.

Внеплановые проверки осуществляются по указанию Председателя Банка России или его заместителей, курирующих соответствующие подразделения Банка России, либо по указанию начальника территориального учреждения Банка России.

Комплексная проверка предполагает, как правило, не реже чем один раз в два года проверку достоверности отчетов, представленных Банку России; соответствия выполняемых операций банковскому законодательству и нормативным актам Банка России; соблюдения кредитной организацией обязательных экономических нормативов, установленных Банком России.

Комплексные проверки кредитной организации, имеющей филиальную сеть, осуществляются на консолидированной основе, т.е. проводятся одновременно в кредитной организации и её филиалах (во всех, если их число не превышает пяти, или в некоторых из них, имеющих наихудшие показатели). Кроме того, при рассмотрении вопроса о ' выдаче банку генеральной лицензии в нем также проводится комплексная инспекционная проверка.

Если инспекционная проверка кредитной организации завершилась не ранее чем за три месяца до представления ходатайства о выдаче генеральной лицензии, то ее результаты также могут быть приняты во внимание. Банком России определены и иные случаи обязательного проведения комплексных проверок (например, при создании филиалов кредитных организаций на территориях иностранных государств).

Проверка по отдельным направлениям (тематическая проверка) ограничена лишь строго определенными сферами деятельности кредитных организаций. К примеру, главным управлениям (национальным банкам) предоставлено право проводить проверки кредитных организаций по вопросам правильности и достоверности представляемых ими сведений для расчетов обязательных экономических нормативов.

В соответствии с Письмом Банка России от 28 февраля 1997 г. № 419 «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций» территориальным учреждениям Банка России предписывается обеспечить контроль за соблюдением кредитными организациями и их филиалами правил ведения бухгалтерского учета, осуществления расчетов, достоверностью представляемой ими отчетности и т.п., в том числе путем проведения целевых проверок (п. 1). Проверки кредитных организаций назначаются строго определенными лицами (Председателем Банка России и его заместителями, курирующими подразделения, осуществляющие проверки, руководителем территориального учреждения) с обязательным информированием руководителей территориальных учреждений Банка России, на территории которых находятся проверяемые филиалы кредитной организации. Решение о назначении проверки оформляется письменным распоряжением.

Проверки проводятся в определенные Банком России сроки: комплексные проверки - в срок до 60 дней, проверки по отдельным вопросам - до 30 дней. Продлить срок проверки может назначившее ее должностное лицо, но не более чем на 10 суток.

Нормотворческая деятельность Банка России по вопросам реализации денежно-кредитного регулирования наиболее полно выражена в установлении пруденциальных норм деятельности кредитных организаций.

Термин «пруденциальный» является специфически банковским и происходит от английского «prudent», что буквально переводится как «осмотрительный», «благоразумный». Сам же термин «пруденциальное регулирование» означает не что иное, как «регулирование, продиктованное благоразумием». Последнее как нельзя более точно характеризует сущность пруденциальных норм банковской деятельности, призванных минимизировать риски, свойственные банковской деятельности, и обеспечить ликвидность кредитных организаций.

Под пруденциальными нормами деятельности понимаются установленные Банком России:

предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;

нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь;

требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета, представлению отчетности и ее опубликованию в открытой печати в случаях, установленных федеральными законами, представлению аудиторских заключений и при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитных организаций.

Следовательно, цель пруденциального регулирования состоит в том, чтобы с помощью экономически обоснованных требований, закрепленных в нормах права (пруденциальных нормах), обеспечить стабильность и надежность как отдельно взятого банка, так и банковской системы в целом, обнаружить на ранней стадии возникновение проблем в банке, обострение которых может вызвать его банкротство, защитить интересы клиентов банка. Отсюда характерная особенность пруденциальных норм: они императивны по форме, но имеют экономическое содержание. Поскольку они обязательны к выполнению всеми кредитными организациями, очень важно обеспечение баланса указанной выше цели и средств ее достижения. Иными словами, каждый экономический норматив должен быть обоснован, а вместе они должны составлять стройную систему, взаимодополняя друг друга.

Суммируя различные точки зрения, Н.Ю. Ерпылева выделяет три функции пруденциального регулирования банковской деятельности:

превентивную, предназначенную для минимизации рисковой деятельности банков;

защитную, призванную гарантировать интересы вкладчиков в случае краха конкретного банка;

обеспечительную, призванную обеспечить финансовую поддержку конкретного банка в случае его кризисного состояния, оказываемую Центральным банком как; кредитором последней инстанции.

При этом, по мнению названного автора, превентивная функция выступает как ключевая функция пруденциального регулирования банковской деятельности. Ее содержание составляют устанавливаемые ЦБ РФ обязательные экономические нормативы функционирования кредитных организаций, а также требования обязательных резервов, депонируемых в Банке России.

Таким образом, пруденциальное регулирование и надзор представляет собой правовую форму закрепления экономически обоснованных требований, предъявляемых к функционированию кредитных организаций, в целях повышения их финансовой устойчивости и минимизации рисков неликвидности и неплатежеспособности.

Банк России взаимодействует с кредитными организациями, их ассоциациями и союзами, проводит консультации с ними перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, представляет необходимые разъяснения, рассматривает предложения по вопросам регулирования банковской деятельности. Банк России обязан давать кредитной организации ответ в письменной форме по вопросам, отнесенным к его компетенции, не позднее чем в месячный срок со дня получения письменного запроса кредитной организации. При необходимости срок рассмотрения указанного запроса может быть продлен Банком России, но не более чем на один месяц.

В целях взаимодействия с кредитными организациями Банк России имеет право создавать с привлечением представителей кредитных организаций действующие на общественных началах комитеты, рабочие группы для изучения отдельных вопросов банковского дела.

Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций, за исключением случаев, когда Банк России принимает на себя такие обязательства; кредитные организации не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда кредитные организации принимают на себя такие обязательства.

Банк России представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с Центральными банками иностранных Государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях.