Цели и задачи деятельности и функции Банка России

 

Государственное управление - это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия государства через систему его органов и должностных лиц на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность населения данного государства с целью реализации государственной политики.

В условиях современного состояния правовой науки и развития российского государственного аппарат понимание функции государственного управления исключительно как функции исполнительных органов государства, а аппарата государства как совокупности исполнительных государственных органов устарело и не отражает существующую действительность. Сегодня функции государственного управления в различных формах осуществляют и законодательные, и исполнительные, и судебные органы государства, и органы государства с «особым статусом».

Таким образом, понятие «государственное управление» более широкое по сравнению с понятием «исполнительная власть», так же как и «орган государственного управления» шире понятия «исполнительный орган». Все органы исполнительной власти - это органы государственного управления, но не все органы государственного управления - исполнительные органы государства.

В то же время «аппарат государства» и «аппарат государственного управления» идентичные понятия, как и понятия «орган государства» и «орган государственного управления».

В настоящее время принято следующее определение понятия «орган государственного управления» - это организационно и структурно обособленная часть государственного аппарата, созданная в порядке, предусмотренном конкретным нормативно-правовым актом, с целью осуществления управленческих функций государства в отдельных сферах общественной жизни, и наделенная для этого в соответствии с законом государственно-властными полномочиями, которые она реализует строго в рамках своей компетенции в установленной форме, и состоящая из государственных служащих.

Исходя из этого, охарактеризуем Центральный банк Российской Федерации (Банк России) с точки зрения государственного управления.

Четкое понимание и согласие по вопросам статуса Центрального банка Российской Федерации необходимо для конституционно-правового и в целом нормативно-правового регулирования как деятельности самого Банка России, так и других институтов государственной власти в той сфере, которая относится к компетенции Центрального банка Российской Федерации. В данной статье содержится попытка рассмотреть вопрос о конституционно-правовом статусе Банка России с точки зрения, прежде всего, буквы Конституции Российской Федерации и выяснить, какая конституционно-правовая база существует для выполнения Центральным банком Российской Федерации его функций и для его взаимоотношений с законодательной и исполнительной ветвями власти. Также необходимо прояснить, является ли Центральный банк Российской Федерации органом государственной власти или он институт другого рода. В случае, если Банк России является органом государственной власти, встает вопрос о его принадлежности к одной из ветвей власти и его месте в системе разделения властей.

Идет спор о том, можно ли считать Центральный банк Российской Федерации органом власти, государственным учреждением или федеральной службой. Некоторые ученые, основываясь на содержании ст. 71 Конституции Российской Федерации, где есть упоминание об экономических службах и федеральных банках («В ведении Российской Федерации находятся: федеральные экономические службы, включая федеральные банки...»), относят Центральный банк Российской Федерации к ряду федеральных экономических служб. Возможно, к такому выводу подталкивает и то, что в данном пункте 71-й статьи Конституции Российской Федерации упоминается и финансовое регулирование, и денежная эмиссия. Но подобный вывод не учитывает содержания множества других конституционных норм, что делает его совершенно неправомерным. Во-первых, Центральный банк Российской Федерации нигде в тексте Конституции или иных нормативных актах не называется федеральным банком и не относится к их числу, а везде четко обозначен только как «Центральный банк Российской Федерации». Во-вторых, положение о том, что уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, как это записано в ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», не означает, что данную фразу можно применять для толкования Конституции Российской Федерации, - толковать текст Конституции с помощью положения из федерального закона неправильно. В-третьих, в ст. 71 Конституции, на мой взгляд, идет речь как о существовавших на то время (время принятия Конституции Российской Федерации) федеральных службах, например. Федеральной авиационной службе России, так и институтов, создание которых только предполагалось и обсуждалось. Это предусматривало возможность образования таких федеральных банков, как Российский банк развития или Российский сельскохозяйственный банк. Конституция, таким образом, содержала нормы, которые позволяли учесть возможность создания таких банков. И, наконец, в-четвертых, в ст. 75 Конституции Российской Федерации демонстрируется, что наиболее правильно будет отнести Центральный банк Российской Федерации к органам государственной власти.

В Конституции Российской Федерации, 75-я статья которой говорит об основной функции Центрального банка Российской Федерации, указано, что он осуществляет ее независимо от других органов государственной власти. Ключевым словом в этой правовой норме является слово других. Конституция Российской Федерации прямо указывает здесь, что Центральный банк Российской Федерации является одним из существующих органов государственной власти, и он осуществляет свою основную функцию независимо от других органов. Если бы в этой статье Конституции Российской Федерации не было слова других и норма была бы в следующем виде: независимо от органов государственной власти, то это открывало бы возможность для вывода, что Центральный банк Российской Федерации не является органом государственной власти, что, в свою очередь, позволило бы нам попытаться причислить его к числу федеральных банков, или федеральных экономических служб, или других институтов государственного управления. Детальное рассмотрение ст. 71 Конституции, где в пункте «г» говорится об органах государственной власти, в пункте «ж» - о федеральных экономических службах, а в пункте «и» - о федеральных энергетических системах и федеральном транспорте, позволяет сделать вывод о том, что федеральная экономическая служба и орган государственной власти - разные институты. В таком случае, 75-я статья Конституции Российской Федерации прямо и однозначно указывает на то, что Центральный банк Российской Федерации следует относить к органам государственной власти (а не называть федеральной экономической службой или федеральным банком). Это важно для дальнейшего рассмотрения статуса Центрального банка Российской Федерации и его отношений с Правительством Российской Федерации и другими органами государственной власти.

Толкование и анализ текста Конституции чрезвычайно важны для правильного определения статуса Центрального банка Российской Федерации и основы его взаимоотношений с другими органами государственной власти. И вряд ли правомерно ограничиваться анализом и толкованием ст. 75 Конституции Российской Федерации, единственной статьи, где именно определяются функции и статус Центрального банка Российской Федерации. Представляется, что необходимо также рассматривать статьи 10, 11, 15, 16, 80, 81, 85, 102, 103, 104, 110 и 114, так как в них записаны нормы, в которых затрагиваются вопросы, относящиеся к пониманию и определению статуса Центрального банка Российской Федерации. Конечно, ст. 75 имеет особое значение. Именно она имеет норму, подтверждающую, что Центральный банк Российской Федерации имеет особый статус, гарантирующий ему независимость от вмешательства со стороны других органов государственной власти. Согласно Конституции Российской Федерации, только Центральному банку Российской Федерации дано исключительное право на осуществление эмиссии наличных денег в Российской Федерации. И только ему дано право на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Что не исключает того, что другие органы государственной власти могут принимать активное участие в совместных мероприятиях по защите устойчивости рубля, которая зависит от очень многих факторов.

Тем не менее, несмотря на то, что устойчивость национальной валюты зависит от многих факторов и действий многих органов государственной власти, органов исполнительной, законодательной и даже судебной власти, Конституция Российской Федерации прямо указывает, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. С одной стороны, эта норма, несомненно, означает, что Конституция ограничивает возможность для неконтролируемой эмиссии (например, Правительством Российской Федерации для покрытия своих расходов или финансирования каких-либо программ исполнительной власти). Эту норму следует рассматривать как запрет для других органов государственной власти вторгаться в вопросы эмиссии. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Конституционное значение независимого положения Центрального банка Российской Федерации имеет огромное самостоятельное значение для определения конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации. Толкование конституционного значения независимости Центрального банка невозможно без анализа значения слова независимо в 75-й статье Конституции Российской Федерации.

При изучении особенностей конституционно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации важным является пункт «ж» ст. 71 Конституции, которая определяет, что денежная эмиссия находится в ведении Российской Федерации. Единство экономического пространства, что обеспечивает, в том числе и единство денежной системы, является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком, и соответственно ни один орган власти субъекта Российской Федерации не может вторгаться в сферу деятельности Центрального банка Российской Федерации. Например, Центральный банк Российской Федерации до недавнего времени был одним из федеральных органов государственной власти, который смог выстроить четкую и полностью контролируемую систему своих подразделений, находящихся в субъектах федерации, и обеспечить их защиту от попыток местных органов власти вмешиваться в их работу или даже влиять на назначение руководителей территориальных управлений Центрального банка. Это необходимо признать как безусловную заслугу руководства Центрального банка Российской Федерации.

Ключевое положение ст. 75 Конституции - «Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Из этого вытекает, что у Центрального банка существуют основные и не основные функции. Ясно, что основная функция, установленная Конституцией, является чрезвычайно важной. Очевидно, что практически невозможно разграничить разные функции и установить разный уровень независимости, так как ущемление его прав в каких-то областях (которые могут казаться не особенно важными), может повлечь за собой сложности и трудности при выполнении его основной функции. Более всего нас интересует то, что эта норма определяет, что Центральный банк Российской Федерации осуществляет эту функцию независимо. Несомненно, это сделано, чтобы оградить Центральный банк Российской Федерации от угрозы получения инструкций со стороны других органов государственной власти (на осуществление чрезмерной эмиссии для покрытия недостатка средств в бюджете). Количество стран, где такое до сих пор возможно, неуклонно сокращается, и в настоящее время такое положение сохраняется, например, в Швеции (где органы законодательной власти могут давать инструкции) и в Канаде (где исполнительная власть может влиять на деятельность центрального банка).

Конституционное закрепление определенных функций Центрального банка и независимости Центрального банка Российской Федерации от других органов государственной власти играет решающую роль в выполнении им своей основной конституционной функции. Следует подчеркнуть, что конституционное закрепление имеет определённую цель - обеспечение защиты Центрального банка Российской Федерации от вторжения в его компетенцию со стороны как федеральных, так и местных органов.

В то же время следует понимать, что независимость Центрального банка Российской Федерации от других государственных органов - не самоцель, а инструмент для того, чтобы сделать рубль устойчивым. У этой независимости есть пределы и ограничения: если эта независимость в каком-то проявлении будет ставить под угрозу стабильность рубля, тогда руководству Центрального банка и другим органам государственной власти надо будет искать выход из этой ситуации, но без ущерба его способности осуществлять денежную эмиссию и продолжать обеспечивать устойчивость рубля независимо от других органов власти. Причём главную роль в этом может сыграть Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации через консультации с руководством Центрального банка Российской Федерации о возможности каких-то изменений в его работе, улучшении ситуации в финансовой и банковской системе. Кроме того, Правительство Российской Федерации или депутаты Государственной думы могут вносить поправки в действующий Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Итак, в соответствии с п, «ж» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. В ст. 75 Конституции РФ закреплены еще два важных положения, непосредственно относящиеся к Банку России: а) денежная эмиссия осуществляется исключительно ЦБ РФ; б) защита и обеспечение устойчивости рубля являются основной функцией ЦБ РФ, которую он выполняет независимо от других органов государственной власти.

Приведенные конституционные нормы конкретизированы Законом о Банке России. Им установлено, что Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Местонахождение центральных органов Банка России - город Москва.

Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями ив порядке, которые установлены Законом о Банке России, ЦБ РФ осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Банк России имеет уставный капитал в размере 3 млрд. руб.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.

Цели деятельности Банка России:

а) защита и обеспечение устойчивости рубля;

б) развитие и укрепление банковской системы РФ;

в) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Законом особо подчеркивается, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.

В соответствии со ст. 4 Закона о Банке России ЦБ РФ выполняет следующие функции:

во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

устанавливает правила проведения банковских операций;

обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, если иное не установлено федеральными законами, посредством расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на банковские операции, приостанавливает их действие и отзывает их;

осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (банковский надзор);

регистрирует эмиссию денных бумаг кредитных организаций;

самостоятельно или по поручению Правительства РФ выполняет все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

определяет порядок расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ;

устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

участвует в разработке прогноза платежного баланса РФ и организует составление платежного баланса РФ;

устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;

проводит анализ и прогнозирование состояния экономики РФ в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;

осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.