Причины безнравственного поведения регулятивно-нравственная и культурно-нравственная.

К первой группе относятся:

- правовая недостаточность регламентации деятельности государственного служащего, в том числе отсутствие нормативных документов по борьбе с коррупцией и бюрократизмом;

- отсутствие должного контроля со стороны общества;

- отсутствие должной требовательности вышестоящих органов, руководителей.

Вторая группа представлена такими причинами:

- падение нравственности в обществе;

- низкая общая культура государственных служащих;

- недостаточное воспитание государственных служащих.

Таким образом, рассматривая возможности устранения или нейтрализации причин безнравственного поведения государственных служащих, среди разрабатываемых мер необходимо особое внимание уделить организации деятельности государственной службы и обеспечению за ней всестороннего внутреннего и внешнего контроля. Второе по значимости направление, которое можно обозначить как "организационная культура государственной службы", должно обеспечить необходимый уровень требовательности к общим и профессиональным культурным и нравственным качествам государственного служащего.

Основу этикета государственного служащего составляют общие принципы современного этикета, соблюдаемые сегодня во всём мире: это принципы гуманизма, целесообразности действий, эстетической привлекательности поведения и уважения к традициям своей страны и стран, с представителями которых государственным служащим приходится вступать в деловые контакты.

Принцип гуманизма, т.е. уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания её неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению её, главным образом, как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.

С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному служащему не просто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.

Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть осенена, одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная этика государственного служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношениям к другим странам, другим народам.

Требования к служебному поведению гражданского служащего можно классифицировать:

1) предписывающие (как требуется поступать с точки зрения профессиональной морали гражданского служащего);

2) запретительные (что недопустимо в рамках служебного поведения);

3) рекомендательные (как следует вести себя в той или иной ситуации в служебное и неслужебное время).

К первой группе можно отнести следующие требования:

1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;

3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа;

4) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;

5) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;

6) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию.

Ко второй группе относятся требования:

1) не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

2) не совершать действий, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

3) соблюдать ограничения, установленные настоящим Законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;

4) не совершать поступков, порочащих его честь и достоинство;

5) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа.

К третьей группе требований относятся:

1) проявлять корректность в обращении с гражданами;

2) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Актуальность преодоления нравственного дефицита в рядах кадрового корпуса гражданских служащих подтверждается Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ», в ряде статей которого нашли отражение требования к служебному поведению гражданского служащего. Эти требования, в частности, следующие:

-уважать права и законные интересы граждан;

-исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

-не оказывать предпочтения каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;

-не совершать действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;

-не совершать поступков, порочащих честь и достоинство государственных служащих;

-проявлять корректность в обращении с гражданами;

-с уважением относиться к нравственным обычаям и традициям народов РФ;

-не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации государственного служащего или авторитету государственного органа;

-соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации (ст. ст. 15 -19).

Закон принципиально изменил, по сравнению с Законом «Об основах государственной службы РФ» (1995 г.), порядок разрешения этической коллизии, связанной с получением неправомерного распоряжения руководства. Статья 15 нового Закона гласит, что гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение.

Внесены уточнения и в вопрос, связанный с вознаграждениями гражданских служащих от юридических и физических лиц. Статья 17 Закона «Запреты, связанные с гражданской службой» не только устанавливает запрет на получение

Само понятие «профессиональная этика гражданского служащего» в Законе отсутствует, речь идет лишь о служебном поведении гражданских служащих. Требования, направленные на повышение этичности государственного служащего, разбросаны по разным статьям и не систематизированы по уровню их значимости. В таком виде их вряд ли можно использовать в качестве системы критериев оценки нравственной составляющей профессионализма государственного служащего в процедурах отбора, аттестации, квалификационного экзамена, конкурса, включения в кадровый резерв и иных составляющих процесса прохождения гражданской службы.

Нравственная оценка претендентов на должность государственной гражданской службы и гражданских служащих, ее критерии в указанных процедурах вообще не предусмотрены.

«Рамочный» характер, который был свойственен прежнему Закону об основах государственной службы в разрешении этических аспектов государственной службы, в новом Законе также не преодолен. Единственный механизм устранения моральных аномалий на государственной службе, предложенный Законом, - комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Таким образом, приходится признать, что принятие основополагающего правового акта, направленного на реформирование системы государственной службы, не решает одну из ее острейших проблем - проблему нравственного оздоровления форпоста российского общества - государственной гражданской службы. Между тем четкость поставленных в Концепции реформирования системы государственной службы РФ целей и задач требует разработки, принятия и осуществления такой же четкой системы мер, которые бы обеспечили их реализацию.

Во-первых, чтобы нормы и правила поведения соблюдались, они должны быть лаконично и ясно сформулированы и вербализованы в форме специального нормативного документа - Этического кодекса как систематизированного перечня нравственных принципов.

во-вторых, в условиях современной России фактором действенности заложенных в Этическом кодексе требований может стать только их законодательное закрепление. Уровень духовно-нравственной культуры «критической массы» гражданских служащих сегодня не дает надежды на добровольное, без использования определенных мер принуждения, следование этическим требованиям, если они не будут подкреплены санкциями правового характера.

В-третьих, ни кодекс, ни даже закон не будут действенными без соответствующей системы контрольных механизмов в форме государственного, служебного, гражданского контроля и тщательно разработанных санкций за нарушение этических требований. Одна из таких форм предложена в Модельном кодексе поведения государственных служащих, принятом на 106-й сессии Комитета министров Совета Европы в виде Рекомендации правительствам - членам СЕ для разработки национальных этических кодексов государственных служащих. Речь идет о включении требований этического кодекса в трудовой договор. В российских условиях - в служебный контракт. Одной из форм этического контроля, практикуемых в некоторых странах, являются общественные комиссии по этике - институты гражданского общества, которые рассматривают поступающие к ним вопросы, связанные с нарушениями этики государственных служащих.

В-четвертых, одним из механизмов нравственного очищения государственной службы могло бы стать введение практики принесения присяги государственными служащими при их поступлении на гражданскую службу.

В-пятых, эффективность названных механизмов контроля этичности поведения государственных служащих должна быть обеспечена неотвратимостью наказания за нарушение установленных требований. Бездействие многих законов способствует созданию атмосферы безнаказанности и вседозволенности, разрушая доверие граждан к власти и тем самым лишая последнюю социальной опоры в обществе.

В-шестых, поскольку этические нормы становятся внутренним регулятором поведения человека лишь при условии их интериоризации, когда они превращаясь в собственные личностные ценности, мотивируют его поведение, а усвоение норм морали происходит в процессе как воспитания, так и самовоспитания, постольку включение курса этики и культуры поведения в учебные планы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, как и в систему общего образования, представляется сегодня насущной необходимостью.

В-седьмых, проблему этичности поведения государственных служащих нельзя рассматривать вне решения проблемы правовой и социальной защищенности государственных служащих. Государственный служащий должен не только дорожить своей работой и статусом, но и чувствовать себя защищенным как от произвола начальства, так и от коррумпированного давления неформальных групп и группировок, объединенных узковедомственными или личными целями, вступающими в противоречие с интересами общества и государства.

И в этом отношении в ряде стран накоплен полезный для нас опыт.

В-восьмых, обязательным условием нравственного оздоровления общества является единство требований ко всем, кто наделен властными полномочиями, правом выступать от лица государства и в чьи функции входит обеспечение государственными социальными услугами населения. Планка нравственных требований должна быть единой для чиновников любого ранга, к какой бы категории государственных или муниципальных должностей гражданской службы они ни относились.

Если кадры госслужащих – это лицо власти, то их нравственность - залог ее авторитета, гарантия духовного возрождения России.

 

Вопрос 25. Управление рисками в государственном управлении: основные понятия и пути минимизации.

Риском ( risk) является сочетание вероятности события и его последствий. Термин «риск» обычно используют только тогда, когда существует возможность негативных последствий. В некоторых ситуациях риск обусловлен возможностью отклонения от ожидаемого результата или события.

Вопросы управления рисками решаются в различных сферах деятельности во многих развитых странах. Так, для ограничения финансовых рисков на рынке ценных бумаг Европейский союз издал целый ряд соответствующих директив. В России на базе имеющихся зарубежных разработок также создана нормативная база, регламентирующая процедуры управления рисками: это нормы таможенного и строительного законодательства, законодательства, относящегося к регулированию рынка ценных бумаг, аудиторской деятельности и др. Но наиболее развитой по сравнению с другими отраслями народного хозяйства нормативно-правовой базой в сфере внутреннего контроля и управления рисками на сегодняшний день обладает банковская система России. В стратегии развития банковского сектора Российской Федерации отмечается, что важным элементом реформирования является совершенствование подходов к построению систем внутреннего контроля, и прежде всего систем управления всеми видами рисков.

Управление риском ( risk control) – это ряд действий, служащих для выполнения решений в рамках менеджмента риска. Управление рисками, риск-менеджмент (англ. risk management) – процесс принятия и выполнения управленческих решений, направленных на снижение вероятности возникновения неблагоприятного результата и минимизацию возможных потерь, вызванных его реализацией.

Риск непосредственным образом связан с управлением и находится в прямой зависимости от эффективности и обоснованности принимаемых управленческих решений. Ни один руководитель в процессе своей деятельности не в состоянии полностью устранить риск. Это происходит потому, что реальная ситуация практически никогда полностью не соответствует запланированным или заданным параметрам.

Управление риском может включать в себя мониторинг, переоценивание и действия, направленные на обеспечение соответствия принятым решениям. Безусловно, подобную практику следует поэтапно вводить в бюджетных учреждениях, поскольку Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. определена необходимость внедрения в органах исполнительной власти и подведомственных им учреждениях системы регулярной оценки рисков. Для достижения намеченных целей учреждению нужно идентифицировать и проанализировать риски, связанные с его деятельностью. Возникновение рисков обусловлено целым рядом обстоятельств: изменениями в законодательной и функциональной среде, ротацией персонала, внедрением новых технологий, реструктуризацией организации, применением новых или различных бухгалтерских принципов и подходов и др. В теории и практике управления рисками существует множество подходов к классификации рисков, например по видам, категориям и др. Риски обычно различаются по месту и времени возникновения, совокупности внешних и внутренних факторов, влияющих на их уровень, способу анализа и методам описания. Кроме того, все виды рисков взаимосвязаны.

Однако посредством выявления сфер повышенного риска, его количественного измерения и осуществления регулярного контроля можно в ограниченной степени управлять рисками либо осуществлять их профилактику. Это позволяет в значительной степени снизить уровень риска и минимизировать его негативные последствия.

В риск-менеджменте принято выделять несколько ключевых этапов:

- выявление риска и оценка вероятности его реализации и масштаба последствий, определение максимально-возможного убытка;

- выбор методов и инструментов управления выявленным риском;

- разработка риск-стратегии с целью снижения вероятности реализации риска и минимизации возможных негативных последствий;

- реализация риск-стратегии;

- оценка достигнутых результатов и корректировка риск-стратегии.

Источники рисков – это условия и факторы, которые таят в себе и при определенных условиях сами по себе либо в различной совокупности обнаруживают враждебные намерения, вредоносные свойства, деструктивную природу. По своему генезису они имеют естественно-природное, техногенное и социальное происхождение.

Оценка риска (risk assessment) представляет собой общий процесс анализа и оценивания риска.

Из основных категорий рисков можно выделить следующие:

- Предсказуемые и непредсказуемые. К первым относятся те, которые, как правило, возникают в определенных условиях, известны из опыта хозяйственной деятельности, своевременно выявлены и обобщены экономической наукой. Непредсказуемые возникают внезапно, неожиданно. Они связаны, как правило, с непредвиденными действиями конкурентов, партнеров, с изменением правового поля, деформацией социально-экономической или политической ситуации, форс-мажорными обстоятельствами (аварии, стихийные бедствия) и т.д. В этой ситуации необходимо своевременно обнаружить эти опасности или угрозы и ослабить их негативные действия.

- Внутренние и внешние. Под внутренними рисками подразумеваются риски, связанные с конкретными процессами внутри учреждения (в частности, перенос даты окончания задания из-за недостаточного профессионализма ответственного сотрудника). Внешние риски – это риски, не контролируемые данным учреждением, скажем форс-мажорные обстоятельства, и не позволяющие реализовать намеченные цели. К внешним рискам относятся страновые, политические, общеэкономические риски, риск стихийных бедствий.

- Управляемые и неуправляемые. Неуправляемые риски наступают в ситуациях, когда что-либо происходит непредвиденно либо под воздействием внешних факторов. Примером неуправляемого риска может быть произвольное уменьшение распорядителем средств финансирования нижестоящего получателя. К управляемым рискам относят внутренние риски организации, учреждения. В эту группу входят административные (связанные с действиями людей) и технологические (связанные с техникой, технологиями, методологией, документацией, информационными потоками) риски.

- Приемлемые и неприемлемые. Приемлемые риски требуют корректировки задач, решаемых в процессе реализации возложенных полномочий, но не предполагают прекращения работы. Неприемлемые риски – это преграды, которые останавливают или замедляют реализацию целей и выполнение функций учреждения.

- Краткосрочные и долгосрочные. Краткосрочные риски имеют немедленное действие, и могут повлечь за собой серьезные проблемы – например, если подрядчик отказался подписать уже согласованный контракт. Долгосрочные риски вероятны в будущем. Они также могут оказать сильное влияние – допустим, в случае изменения конъюнктуры рынка после значительных вложений в производство.

Идентификация риска (risk identification) – это процесс нахождения, составления перечня и описания элементов риска. Элементы риска включают в себя источники или опасности, события, последствия и вероятность. Идентификация риска может также отражать интересы причастных сторон. При внедрении процедуры управления рисками необходимо обратить особое внимание на следующие факторы:

- возможность наступления риска (низкая, средняя, высокая). Оценивается, какова (в процентах) вероятность того, что график реализации задачи содержит ошибки;

- частота наступления риска. Анализируется, с какой частотой могут происходить нежелательные события – например, сколько раз будут нарушены сроки оплаты обязательств вследствие невыполнения условий договоров контрагентами;

- последствия наступления риска. Оценивается влияние риска на ситуацию – в частности, как неточное составление договора скажется на получении товаров, работ, услуг надлежащего качества;

- значимость каждого вида риска относительно других возможных рисков. Анализируется, что важнее для выполнения задачи: неадекватный график или некачественная отчетность. Не все риски одинаковы, некоторые играют более важную роль для реализации задачи, чем остальные. Например, риск может иметь высокую вероятность наступления и небольшие последствия. Возможна и обратная ситуация: низкая вероятность наступления риска, но серьезные последствия;

- риск потенциальных потерь, или уязвимость реализации цели. Оцениваются последствия воздействия определенного вида риска на объект. Риски имеют разную силу уязвимости, а также широкий разброс по шкале вероятности наступления в зависимости от конкретных обстоятельств. Отсюда следует, что подверженность риску выражается произведением уровня воздействия риска на вероятность его наступления.

Критерии риска (risk criteria) представляют собой правила, по которым оценивается его значимость. Такие критерии могут включать в себя сопутствующие стоимость и выгоды, законодательные и обязательные требования, социально-экономические и экологические аспекты, озабоченность заинтересованных сторон, приоритеты и другие затраты на оценку. Для получения максимальной эффективности системы внутреннего контроля необходимо, чтобы существенные риски, которые могут отрицательно повлиять на достижение целей, регулярно выявлялись и оценивались. Проблема новых или ранее неконтролируемых рисков решается внесением изменений в систему внутреннего контроля. Анализ законодательства в области банковской деятельности показывает, что рекомендации Базельского комитета по банковскому надзору аналогичны задачам, стоящим перед бюджетными учреждениями, в области комплаенса. «Комплаенс представляет собой соблюдение законов, правил и стандартов регулирующих органов и охватывает ряд вопросов, охватывающих надлежащее исполнение стандартов поведения, управление конфликтом интересов, работу с обращениями граждан. В более широком смысле комплаенс – это процесс управления комплаенс-риском». Под комплаенс-риском в бюджетном учреждении можно понимать риск потерь, обусловленных применением санкций контрольными и надзорными органами, а также риск потери деловой репутации в результате неисполнения законодательных, нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность бюджетного учреждения. Аналогом комплаенс-риска является операционный риск Ключевые компоненты управления любым риском – это выявление, идентификация, количественное определение и мониторинг профиля риска. Главные задачи, которые должны быть решены при управлении операционными рисками или комплаенс-риском, заключаются в их выявлении, оценке и процедурах минимизации.

Количественная оценка риска (risk estimation) – процесс присвоения значений вероятности и последствий риска. Количественная оценка риска может учитывать стоимость, выгоды, интересы причастных сторон и другие переменные, рассматриваемые при оценивании риска. Эффективная оценка риска касается как измеримых, так и неизмеримых его аспектов и позволяет сопоставить расходы на контроль с приобретаемыми в результате выгодами. Данная норма созвучна установкам Правительства Российской Федерации, направленным на повышение эффективности бюджетных расходов. По нашему мнению, начать применение процедур управления рисками можно без привлечения дополнительных расходов. В соответствии с Бюджетным кодексом главные распорядители и распорядители контролируют использование средств нижестоящими распорядителями и получателями. Выполнение данных условий происходит в рамках ведомственного контроля, при котором проверяется не только целевое и эффективное использование средств, выделенных на собственное обеспечение учреждений, но и выполнение учреждениями определенных функций, решение стоящих перед ними задач, а также достижение конкретных результатов (показателей) деятельности. Существующая практика применения ведомственного контроля в Федеральном казначействе свидетельствует о наличии значительного потенциала в сфере применения процедур управления рисками в бюджетных учреждениях. В соответствии с разработанным нами методом специалисты, участвующие в проверке, на основе нарушений и недостатков, выявленных в деятельности учреждений, эмпирическим способом проводят идентификацию источников возникновения событий рисков.

По данным, около 50% событий возникновения рисков обусловлены низким качеством внутреннего контроля. Далее можно отметить недостаточную профессиональную подготовку персонала и коллизии норм законодательства, регулирующего деятельность учреждения. В заключение хотелось бы подчеркнуть, что по-настоящему эффективным внутренний контроль становится тогда, когда и руководство, и рядовые сотрудники считают его неотъемлемой частью ежедневной деятельности, а не дополнением к ней.