Внутреннее устройство законодательного органа.

По своему назначению во внутренней структуре законодательного органа выделяют руководящие органы - органы, осуществляющие руководство работой самого законодательного органа и его палат – и вспомогательные органы, которые выполняют подготовительные и контрольные функции.

 

Палаты парламентов обычно возглавляются председателями.

Иногда председатель одной из палат считается председателем всего двухпалатного парламента (Колумбия).

В Германии согласно Регламенту Бундестага 1952 года президент этой палаты и два секретаря образуют на заседаниях Бундестага его президиум. В Испании в каждой палате избирается бюро, которое имеет установленную регламентом компетенцию.

Порой в палатах (обычно верхних) председательствуют не избираемые палатами их члены, а другие лица ex officio (по должности) - США.

В ряде стран в составе руководства парламентских палат имеются также секретари. Следует отметить также квесторов, имеющихся в некоторых парламентах и тоже избираемых из числа депутатов.

 

Руководитель парламента, соответствующей палаты в определённых конституцией случаях может временно исполнять некоторые функции высшего должностного лица государства.

 

Комитеты (комиссии) парламентов и палат -это (в основном) вспомогательные органы (учреждения), которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий.

 

Комитеты (постоянные органы) создаются на весь период созыва парламента (палаты), иногда на период сессии, а комиссии (временные органы) – для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их существование прекращается.

 

Обязательно создаются постоянные комитеты (комиссии) финансово-бюджетные, по иностранным делам, по обороне и безопасности и некоторые другие. Что касается временных комиссий (комитетов), то к ним относятся, в частности, следственные, специальные (создаваемые для изучения какого-либо вопроса или разработки одного законопроекта).

 

В некоторых двухпалатных парламентах наряду с комитетами (комиссиями) палат образуются также постоянные объединенные комитеты (комиссии), основанные на паритетном представительстве обеих палат.

 

Например, в Конгрессе США действуют четыре таких комитета: по налогообложению, по экономике, по деятельности Библиотеки Конгресса и по правительственной печати. Конституции некоторых стран (например, Испании, Италии, Бразилии) наделили комиссии палат правом принимать в ряде случаев законы вместо палат.

 

В законодательном органе могут образовываться различные объединения депутатов, например партийные фракции (клубы, группы). Порядок их формирования и функционирования определяется регламентами, вопросы процедур и внутренних взаимоотношений – актами самих депутатских объединений.

Порядок работы законодательного органа.

Организационно-правовые формы деятельности законодательного органа зависят от того, является ли конкретный орган постоянно действующим или он работает на непостоянной основе. Этим определяется периодичность его заседаний, число сессий, их продолжительность, перерывы в работе.

 

Сессия - это период времени, в течение которого палаты парламента могут проводить пленарные заседания и принимать свои решения.

 

В прошлом веке созыв парламента на сессию осуществлялся преимущественно главой гос-ва, в настоящее время все чаще парламенты собираются по собственному праву или созываются своими председателями. Заметна и тенденция к созыву по решению правительств, а также групп парламентариев.

 

Конституции, как правило, предусматривают, что парламент созывается или собирается на очередную сессию в установленный срок после очередных или внеочередных выборов.

Например, Палата депутатов Греции созывается на очередную сессию в течение 30 дней после выборов.

 

Наряду с очередными сессиями, сколько бы они ни длились, соответствующие конституции предусматривают и возможность внеочередных (чрезвычайных).

На Филиппинах специальная (т.е. внеочередная) сессия Конгресса может быть созвана только Президентом, и он может сделать это в любое время.

 

В некоторых странах, например в США, действует принцип дисконтинуитета: все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут рассматриваться лишь с самого начала. Обычно же действует противоположный принцип континуитета (преемственности), который подчас прямо предусмотрен конституциями. Например, согласно ч. 3 ст. 107 Конституции Индии прохождение законопроекта, находящегося в Парламенте, не прекращается с закрытием сессии палат.

 

Пленарные заседания палат – это собрания членов палат, созванные и проводимые в установленном порядке, что позволяет им принимать решения.

 

Среди заседаний палат (соответственно однопалатных парламентов) следует особо выделить организационные, или учредительные, заседания, проводимые после всеобщих выборов и специально регулируемые регламентами, а порой и конституциями. Процедура обычных заседаний также подробно регулируется регламентами.

 

Совместные заседания палат в тех странах, где возможность их проведения с принятием решений предусмотрена конституциями или регламентами, также проводятся с учетом рассмотренных процедурных принципов.

 

Чтобы палата могла принимать решения, требуется кворум, то есть установленное минимальное число присутствующих парламентариев – членов палаты.

Японская Конституция предусмотрела, что «каждая палата может проводить работу только при наличии на заседании не менее одной трети общего числа ее членов».

 

Пленарные заседания палат, как правило, открытые, хотя предусматривается и возможность проведения при определенных условиях закрытых заседаний.

 

Регламенты предусматривают ряд мер, имеющих целью обеспечить достаточно оперативное рассмотрение вопросов. К числу таких мер относятся:

· установление фиксированного времени обсуждения вопроса («гильотина» – усекновение дебатов),

· предоставление председателю палаты права выбрать для обсуждения из предложенных поправок к проекту решения лишь некоторые («кенгуру» – перепрыгивание через ряд поправок),

· внеочередное рассмотрение предложения о закрытии прений, принятие которого влечет снятие вопроса с повестки дня («предварительный, или преюдициальный, вопрос» – есть ли, дескать, вообще необходимость обсуждать данный предмет?),

· предварительное установление числа заседаний, отводимого на обсуждение вопроса, и сокращение времени на выступления,

· голосование без прений и др.

 

Обсуждение вопроса завершается голосованием. В последнее время в залах парламентов используются электронные системы голосования, что позволяют проводить открытое, тайное и поимённое голосование. Однако, часто в парламентах используются и традиционные способы голосования путём поднятия руки, вставания, разделением, бюллетенями или даже аккламацией (согласно которой решение принимается в зависимости от того, сторонники какого варианта громче кричат или аплодируют).

 

В зависимости от характера обсуждаемого вопроса устанавливаются требования к большинству голосов, необходимому для принятия решения. Это может быть относительное, абсолютное или квалифицированное большинство присутствующих членов палаты, абсолютное или квалифицированное большинство всего ее состава.

Заседания комитетов (комиссий) палат. Из-за малочисленности состава процедура их заседаний проще. Не требуется предварительная запись на выступление, выступать можно неоднократно и т.д.

ПАРЛАМЕНТСКИЕ ПРОЦЕДУРЫ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Парламентские процедуры - процедурные правила осуществления законодательными органами своих функций.

Законодательный процесс.

Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения: 1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона) и 2) сама эта деятельность.

Законотворчество – более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают («группы давления», исследовательские центры и т. п.).

 

Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются:

1) внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива);

2) обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);

3) принятие закона;

4) санкционирование, промульгация и опубликование закона.

Иногда последнюю стадию разделяют на две:

а) санкционирование (подписание) главой государства,

б) промульгацию с официальным опубликованием.

Законодательная инициатива - официальное внесение в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законопредложения.

 

Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что парламент обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании закона или его проект. Круг субъектов права законодательной инициативы различен в разных странах и определяется зачастую конституциями.

в Болгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и Совет министров (ст. 87 Конституции)

в Словакии законопроекты могут вносить комитеты Национального совета, депутаты, Правительство (ч. 1 ст. 87 Конституции)

в Германии законопроекты вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч. 1 ст. 76 Основного закона)

В двухпалатных парламентах в соответствии с конституциями или законами субъекты права законодательной инициативы обычно обращаются со своими проектами и предложениями либо в любую из палат, либо только в нижнюю.

Обсуждение законопроекта. Это самая объемная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах (комиссиях). Организуется она в разных сочетаниях.

 

Обсуждение на пленарных заседаниях палат часто именуется чтением законопроекта.

· Смысл первого чтения законопроекта заключается в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. До принятия в первом чтенииинициатор проекта обычноможетего в любое время отозвать.

· Второе чтение означает обсуждение проекта по существу, включая любые его детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Обсуждение каждой поправки завершается голосованием по ней.

· При третьем чтении законопроект обсуждается уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что чисто редакционных.

 

В некоторых странах для рассмотрения отдельных законопроектов могут создаваться подкомитеты (подкомиссии).

Прекращение обсуждения подлежит оформлению. Инициатива может исходить от депутата, группы депутатов или председателя палаты.

 

Для тех же случаев, когда нельзя долго ждать принятия закона, конституции и регламенты предусматривают срочные процедуры. В этих случаях возможно внеочередное рассмотрение, сокращение числа чтений, времени на выступления и др.

Принятие закона В однопалатных парламентах эта стадия, по сути, есть завершение последнего или единственного чтения – последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным или поименным.

 

На случай расхождений между палатами конституции часто предусматривают обязательную или факультативную согласительную процедуру. Существуют четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами:

1) если палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается;

2) если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в ее редакции;

3) есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой;

4) закон принимается на совместном заседании палат.