Сущность и виды административного принуждения.

Административное принуждение - разновидность государственного принуждения, т.е. оно осуществляется от имени и в интересах государства, его официальными представителями, имеет юридическое оформление. В собственном смысле это юридическое принуждение используется при игнорировании тех или иных обязательных велений (предписаний), исходящих от государства в лице его соответствующих органов. В подобных случаях возникает необходимость в принудительном обеспечении выполнения таких велений. Применительно к сфере государственного управления принуждение есть средство обеспечения выполнения предписаний административно-правовых норм.

Вместе с тем принуждение является одним из атрибутов государственной власти. Создавая правовые нормы, государственная власть обязывает членов общества к их обязательному исполнению.

Принуждение в широком смысле слова необходимо учитывать при характеристике административного принуждения, которое не сводится лишь к применению соответствующих санкций к лицам, не исполняющим предписания административно-правовых норм, а также индивидуальных актов управления.

Органы исполнительной власти наделены самостоятельными полномочиями по применению в определенных законом случаях соответствующих мер принудительного обеспечения должного поведения без обращения к правоохранительным органам.

В рамках системы органов исполнительной власти могут быть сформированы специальные правоохранительные звенья с полномочиями принудительного характера, используемые ими в специфических областях управленческой деятельности (например, санитарный, пожарный надзор).

В управленческой практике могут возникать ситуации, требующие оперативного применения мер принудительного обеспечения общественной безопасности (например, при авариях, стихийных бедствиях), предотвращения возможных нарушений установленного правопорядка, а в необходимых случаях - и его восстановление. Законодатель предоставляет органам исполнительной власти полномочия по применению соответствующих мер принудительного характера в целях оперативного обеспечения исполнения законов и подзаконных актов управления. Это и есть принуждение, осуществляемое самим аппаратом государственного управления, или, как его обычно называют, - административное принуждение.

Для административного принуждения характерно:

а) внесудебное применение предусмотренных законом или подзаконными актами принудительных мер властью полномочного органа исполнительной власти. Лишь в случаях, специально предусмотренных законом, меры административного принуждения могут применяться судами (судьями), а иногда и общественными организациями или их представителями;

б) оно не сводится к любым проявлениям принудительного характера, имеющим место в принудительной практике. В широком смысле под административным принуждением понимается и применение дисциплинарных мер воздействия, поскольку соответствующие принудительные меры применяются во внесудебном порядке;

в) применение принудительных мер властью органа управления по отношению к третьим лицам, т.е. к лицам, которые не находятся с ним в государственно-служебных отношениях. Это главное в характеристике административного принуждения. Таким образом, третьи лица - объект применения соответствующих мер, составляющих содержание административного принуждения в собственном смысле. Это означает, что не всякие юридически-властные проявления субъектов государственного управления можно квалифицировать как административное принуждение. Отношения между гражданином и работником милиции могут дать основания для применения в отношении нарушителя административного принуждения, что исключается в отношениях между руководителем предприятия и его работником. В качестве третьих лиц выступают, как правило, граждане. В определенном законом порядке в качестве таковых могут быть должностные лица, а также предприятия, учреждения и организации;

г) применение мер административного принуждения только теми органами управления и должностными лицами, которые наделены полномочиями представителей административной власти. Они осуществляют в отношении неподчиненных им лиц и организаций контрольно-надзорные функции, вправе при этом предъявлять к ним требования об устранении обнаруженных нарушений установленного правопорядка в сфере управления, а также использовать и соответствующие меры административного принуждения. Следовательно, круг субъектов применения административного принуждения ограничен;

д) применение его полномочными органами управления только при нарушении общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления, т.е. действующих за пределами ведомственных границ. Такого рода правила формулируются в правовых актах управления с административной санкцией и выражают административное принуждение;

е) проявление его прежде всего как юридической ответственности, которую несут лица, допустившие правонарушение перед государством в лице действующих от его имени полномочных органов управления. В своем конкретном выражении административное принуждение выражается в применении административной ответственности. Данному виду государственного принуждения соответствует особый вид юридической ответственности;

ж) практическое использование административно-принудительных мер в целях предупреждения правонарушений, их пресечения, а также обеспечение общественной безопасности вне связи с правонарушениями. Следовательно, цели административного принуждения различны. Оно применяется не только за совершенное правонарушение, но и в целях его недопущения, пресечения, а иногда и при его отсутствии (например, введение карантина при эпидемиях). Тем самым органы исполнительной власти и их должностные лица имеют возможность комплексно обеспечивать охрану управленческих общественных отношений, должный правопорядок в сфере государственного управления;

з) применение на строгих началах законности, т.е. только тех мер, которые прямо предусмотрены законом или административно-правовыми нормами; только органами, уполномоченными на это и только в отношении соответствующих лиц. Данное положение чрезвычайно важно, поскольку соответствующие принудительные меры применяются большим числом органов и их должностных лиц, функционирующих на различных уровнях системы государственного управления, и в отношении широкого круга лиц и организаций;

и) осуществление в более простых, чем судебное принуждение, процессуальных формах, что обеспечивает оперативность применения принудительных мер, охрану правопорядка, общественную безопасность.

Процессуальной формой административного принуждения является административное производство - один из составных элементов административной юрисдикции.

Сфера административного принуждения имеет тенденцию к сокращению, ко все более тесному сочетанию юридических мер принуждения с общественным воздействием в рамках трудовых коллективов.

Административное принуждение преследует различные цели: все они органически связаны с обеспечением правопорядка в сфере государственного управления. На этой основе выделяются определенные группы мер административного принуждения, преследующие цели либо предупреждение возможных правонарушений, либо пресечение правонарушений, либо наказание виновных в их совершении. Соответственно, все меры административного принуждения можно подразделить на:

- административно-предупредительные меры;

- меры административного пресечения;

- административные наказания.

Административно-предупредительные меры применяются в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, а также обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях, авариях, несчастных случаях. Чаще всего они используются при предотвращении опасности здоровью и жизни граждан в условиях, не связанных с правонарушениями. Эти меры имеют ярко выраженный профилактический характер. Принудительный их характер выражается в том, что они применяются полномочными органами без согласия второй стороны, которая в силу административно-правовых норм обязана либо выполнить предписанные действия, либо воздержаться от каких-либо действий. Полномочия органов исполнительной власти и их должностных лиц по применению административно-предупредительных мер точно определены законом или подзаконными административно-правовыми нормами, причем столь же точно определен и конкретный субъект применения той или иной меры. Как правило, это контрольно-надзорные органы и их представители (работники милиции, органы санитарного надзора, пожарного надзора, таможенные органы, органы налоговой инспекции и т.п.).

Административно-предупредительные меры достаточно многообразны.

Наиболее типичными из них являются:

- проверка документов у граждан с целью предотвращения правонарушения;

- вхождение работников милиции в жилые и служебные помещения (например, для проверки соблюдения правил паспортного режима);

- досмотр вещей и личный досмотр, применяемый таможенными органами, с целью предупреждения контрабанды при пересечении таможенной и государственной границы, а также обнаружения для ввоза-вывоза предметов;

- прекращение либо ограничение движения транспортных средств и пешеходов при возникновении угрозы безопасности движения (например, при производстве ремонта дорог, газовых, электрических и иных коммуникаций);

- запрещение выпуска на линию технически неисправных транспортных средств;

- введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях;

- освидетельствование состояния здоровья лиц (например, работников пищевой промышленности и детских учреждений) и санитарного состояния предприятий (например, предприятий общественного питания);

- административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (обязанность их являться в органы милиции, уведомлять их о перемене места работы и жительства);

- реквизиция имущества, т.е. принудительное возмездное его изъятие (например, личного транспорта в условиях военного положения).

Меры административного пресечения применяются в случаях, когда необходимо в принудительном порядке пресечь противоправные действия и предотвратить их вредные последствия, а также обеспечивают привлечение виновных лиц к ответственности и применяются специально уполномоченными органами.

К данным мерам относятся:

- требование прекратить противоправное поведение, исходящее от полномочного органа или должностного лица;

- доставление лица, совершившего административное правонарушение в помещение органов внутренних дел для выяснения обстоятельств совершенного правонарушения;

- непосредственное физическое воздействие;

- административное задержание - кратковременное лишение свободы лица, совершившего административное правонарушение;

- приостановление работы предприятия, например, при нарушении правил охраны труда, техники безопасности, правил пожарной безопасности, санитарных правил и т.д.;

- принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих, либо временное отстранение от работы инфекционных больных;

- прекращение эксплуатации транспортных и других технических средств, техническое состояние которых угрожает безопасности жизни и здоровья граждан;

- изъятие имущества у лиц, нарушающих те или иные правила (например, печатей и штампов, холодного оружия, радиопередатчиков, если нет разрешения на владение ими);

- применение оружия работниками милиции и военнослужащими внутренних войск;

- принудительные меры восстановительного характера (например, снос самовольно возведенного строения, административное выселение с самовольно занятой жилой площади).

Административно-предупредительные меры и меры административного пресечения связаны в основном с охраной общественного порядка и правопорядка в целом. Поэтому их, главным образом, применяют органы внутренних дел и контрольно-ревизионные органы и службы, а также органы здравоохранения при выполнении своих контрольно-надзорных функций. Право применения административного задержания принадлежит органам внутренних дел, пограничным органам, таможенным органам и некоторым другим категориям должностных лиц.

Административные наказания представляют собой вид юридической ответственности, которая именуется административной. Она применяется за совершение определенных правонарушений. Правом применения административно-принудительных мер пользуются не все, а только специально уполномоченные на это органы исполнительной власти.

Право наложения административных наказаний принадлежит государственным инспекциям, административно-надзорным органам, местной администрации и ее административным комиссиям, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, органам милиции, судам.

 

 

 

 

 

 

Глава 5.
Ответственность по административному праву
Российской Федерации

 

Проблемы ответственности по административному праву имеют большое практическое значение, так как данный вид юридической ответственности является важным орудием государства в деле укрепления законности и правопорядка в обществе.

Конституция РФ в ст. 15 закрепила обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, граждан соблюдать законы государства.

Правомерность поведения присуща большинству российских граждан, но в отношении правонарушителей государство использует силу своего принуждения. В зависимости от характера правонарушения государство использует различные виды принуждения: уголовное, гражданско-правовое, административное.

 

§ 1. Понятие, основные черты и основания
административной ответственности

Ответственность - многоплановое и сложное социальное явление. Она включает в себя:

а) осознание своего долга, сформулированного в социальных нормах, и сообразное с этим поведение;

б) оценку поведения и его социально-значимые последствия;

в) наложение взыскания от имени государства.

Нормы административного права предусматривают разнообразные виды ответственности:

- административную;

- материальную (для лиц, на которых не распространяются действия норм трудового права);

- дисциплинарную.

С учетом этого необходимо различать понятия "ответственность по административному праву" и "административная ответственность". Второе понятие значительно уже первого. На основе норм административного права могут применяться, кроме норм юридической ответственности, различные меры общественного воздействия. Эти меры близки к дисциплинарной и административной ответственности, но не к первой, ни ко второй они не относятся. Одни виды ответственности на основе норм административного права имеют главной целью укрепить дисциплину, гарантировать служебную подчиненность, другие - компенсировать в административном порядке имущественный ущерб, причиненный неправильными действиями подчиненных.

В сфере дисциплинарной ответственности наблюдается тесное переплетение норм трудового и административного права. Это определяется тем, что государственные служащие и работники государственного аппарата подпадают, в принципе, под действие норм трудового права. Но имеется и специфика служебного статуса руководящих работников и некоторых других служащих. В отдельных областях государственного управления дисциплинарная ответственность наступает только на основе административного права (военнослужащие и приравненные к ним лица).

Материальная ответственность военнослужащих, применяемая командованием, регулируется нормами административного права. Материальная ответственность в "гражданских" ведомствах наступает по нормам трудового права, но с учетом специфики должностного положения лиц, а оно определяется нормами административного права. Материальная ответственность имеет много общего с гражданско-правовой имущественной ответственностью, однако, в отличие от нее связана с исполнением виновным трудовых или служебных обязанностей.

Одна из характерных особенностей ответственности по административному праву состоит в том, что она применяется чаще всего органами исполнительной власти и их должностными лицами, причем в одних случаях в рамках отношений служебной подчиненности с теми, к кому эти меры применяются, а в других случаях при отсутствии ее.

Ответственность по нормам административного права охраняет не только нормы этой отрасли, но и ряда других отраслей права государственного, трудового, финансового, земельного, лесного, водного и других. Это особо ярко проявляется при рассмотрении административной ответственности.

Административная ответственность - разновидность юридической ответственности, которая во всех случаях есть результат неправомерного поведения лица и выражается в применении к нему полномочными органами или должностными лицами в установленном законом порядке соответствующих юридических санкций.

Административная ответственность наступает при наличии состава правонарушения, т.е. действия либо бездействия, противоречащего предписаниям той или иной правовой нормы. Ответственность есть реакция государства и общества на правонарушение. Она влечет определенное последствие - предусмотренное правовыми нормами (их санкциями) наказание за содеянное. Вместе с тем административная ответственность имеет особенности, которые четко проявляются при сравнении ее с иными видами ответственности.

Во-первых, административная ответственность устанавливается как законами, так и подзаконными актами, либо их нормами об административных правонарушениях. Следовательно, она имеет собственную нормативно-правовую основу. Нормы административной ответственности образуют самостоятельный институт административного права, главным источником которых является Кодекс РФ об административных правонарушениях от 1 июля 2002 года.

Во-вторых, для административной ответственности характерно особое основание - административное правонарушение.

В-третьих, административная ответственность, как и все меры административного принуждения, применяется, как правило, во внесудебном порядке, т.е. непосредственно полномочными органами исполнительной власти. Применение мер административной ответственности есть одна из наиболее показательных форм проявления административной юрисдикции, т.е. реализации предоставленной органам управления юрисдикционной компетенции. В случаях, специально предусмотренных законодательством, меры административной ответственности могут применяться судами (судьями), но в порядке осуществления административной юрисдикции.

В-четвертых, преимущественно внесудебный порядок применения мер административной ответственности не означает, что все случаи использования юридических санкций в таком порядке можно квалифицировать как административную ответственность. В частности, не являются административной ответственностью административно-предупредительные меры и меры административного пресечения, которые применяются во внесудебном порядке. Существенно отличается от нее и дисциплинарная ответственность, привлечение к которой осуществляется во внесудебном порядке.

В-пятых, административная ответственность выражается в наложении на лицо, совершившее административное правонарушение, полномочным органом исполнительной власти особого административного наказания, которое по своей сути и есть мера административной ответственности. Это существенно отличается от основ уголовной ответственности, где за преступления предусмотрено уголовное наказание. Дисциплинарная ответственность выражается в наложении взысканий за противоправные проступки в порядке подчиненности.

Имущественные санкции являются выражением применения материальной ответственности.

В-шестых, субъектами административной ответственности могут выступать как физические лица, так и коллективные образования (объединения, организации). В то же время, к уголовной ответственности привлекаются исключительно физические лица.

В-седьмых, административные наказания налагаются органами и должностными лицами на не подчиненных им правонарушителей. Данное условие существенно отличается от дисциплинарной ответственности, меры которой к работникам и служащим применяются в порядке подчиненности.

В настоящее время порядок установления и применения всех мер административной ответственности определен Кодексом РФ об административных правонарушениях. Он определяет круг правил, за нарушение которых устанавливается административная ответственность. Это, например, правила: дорожного движения, воинского учета, пограничного режима, паспортной системы и т.д.

Кодекс РФ об административных правонарушениях наряду с общими положениями конкретно определяет круг органов, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, содержит процессуальные нормы о порядке производства по делам об административных правонарушениях, а также систему административно-правовых запретов (составов административных правонарушений), сгруппированных по объектам посягательства.

Установлены следующие основные правила действия законодательства об ответственности за административные правонарушения.

Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во время по месту его совершения. Правовые акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу. Правовые акты, устанавливающие или усиливающие ответственность, обратной силы не имеют. Производство по делам об административных правонарушениях ведется на основании законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела об административном правонарушении.

Как мы уже отмечали выше, основанием административной ответственности является административное правонарушение.

Рассмотрим его состав более подробно.

Под составом административного правонарушения понимается установленная правом совокупность признаков, при которых антиобщественное деяние считается административным правонарушением. Под признаками (элементами) состава административного правонарушения понимают: объект; объективную сторону; субъект и субъективную сторону.

Объектом административного правонарушения являются общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Практически в качестве объекта выступают конкретные нормы, предписания, законные требования, запреты. Так, в ст. 19.3 КоАП РФ объектом является "законное распоряжение или требование сотрудника милиции, военнослужащего, либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка".

Объективная сторона состава правонарушения - это система предусмотренных нормой административного права признаков, характеризующих его внешние проявления. Важнейший среди них тот, который характеризует само деяние (кража, торговля, хранение и т.п.). В приведенном выше примере объективной стороной будет являться "неповиновение". Наличие объективной стороны административного правонарушения законодательство во многих случаях ставит в зависимость от времени, места, способа, характера совершения деяния, наступивших его вредных последствий, совершения противоправного деяния в прошлом, его систематичность. Такие понятия, как "неоднократность", "повторность", "длящееся нарушение", характеризующие действие или бездействие, также могут входить в содержание объективной стороны административного проступка.

Особое внимание обращает на себя институт субъектов административного правонарушения, которыми признаются физические лица и организации.

Субъект административного правонарушения – лицо, его совершившее и подлежащее в силу этого административной ответственности. Посягательства на общественные отношения, охраняемые мерами административной ответственности, могут составить содержание противоправного поведения граждан РФ, к которым относят должностных лиц и военнослужащих, юридических лиц, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ.

В юридической литературе существует несколько подходов к градации, присущей субъекту исходя из его признаков. Мы предлагаем вам следующий, который делит все характерные черты субъектов на две группы: общие и особенные (специальные). Общими признаются те, которыми должны обладать любые лица, привлекаемые к административной ответственности. Это, во-первых, вменяемость и, во-вторых, достижение 16-летнего возраста. Данные признаки закреплены статьями Общей части КоАП РФ.

Специальные признаки можно поделить на несколько групп которые отражают:

а) выполнение профессиональных функций субъектом либо его служебное положение (должностное лицо, капитан судна, водитель и т.д.);

б) прошлое противоправное поведение субъекта (лицо, находящееся под административным надзором, ранее привлекавшееся к административной ответственности, злостный нарушитель);

в) иные особенности правового статуса граждан (военнослужащий, иностранный гражданин и др.)

Следующей характеризующей чертой административного правонарушения является субъективная сторона. Другими словами - это совокупность признаков, определяющих психическое отношение субъекта к противоправному действию или бездействию и его последствиям. Она выражается в виновности правонарушителя. Обязательный признак административного правонарушения есть вина, которая может проявляться в форме умысла и неосторожности (ст. 2.2 КоАП РФ).

Определение правонарушения дается в ст. 2.1 КоАП РФ, который определяет его как противоправное, виновное действие либо бездействие физического или юридического лица, за которое