Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

 

Ответственность органов местного самоуправления, как это установлено ст. 76 Федерального закона N 131-ФЗ, перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами. Какими законами - в данной статье не указывается, но по смыслу терминологии, примененной в названии статьи ("физические и юридические лица"), речь идет о гражданском законодательстве, устанавливающем гражданско-правовую ответственность органов местного самоуправления. Эта ответственность выделена не случайно. Она выражает содержание общей формулы, определяющей одну из важнейших сторон местного самоуправления, суть которой в решении населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения под свою ответственность (ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ).

Под свою ответственность - это значит прежде всего под имущественную ответственность, в том числе за действия, связанные с гражданско-правовыми отношениями органов местного самоуправления и физических и юридических лиц. Во-первых, органы местного самоуправления, выступающие в гражданском обороте, обязаны сами выполнять свои договорные обязательства. Согласно ст. 126 Гражданского кодекса РФ Российская Федерация не отвечает по обязательствам муниципальных образований, а муниципальные образования и субъекты Российской Федерации не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

В случае невыполнения своих обязательств по гражданско-правовым договорам органы местного самоуправления несут в разных формах определенную Гражданским кодексом ответственность. Кроме того - и это, во-вторых, - органы местного самоуправления и их должностные лица несут гражданско-правовую ответственность, если выступают не в качестве стороны договора, а как органы публичной власти.

В статье 16 ГК РФ установлено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.

В статье 1069 ГК РФ установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны муниципального образования.

Возможно и другое, более широкое истолкование ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, о которой говорится в ст. 76 Федерального закона N 131-ФЗ. В этом случае принимается во внимание ответственность, возникающая в связи с реализацией гражданами своего права на обжалование в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Это право установлено Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

К действиям (решениям) органов местного самоуправления и их должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных органов и должностных лиц, если оно повлекло перечисленные последствия.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.

Жалоба гражданина на действия (решения) органов местного самоуправления и их должностных лиц рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства.

На органы местного самоуправления и их должностных лиц, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет также ответственность органа местного самоуправления и его должностного лица за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном Гражданским кодексом Российской Федерации порядке.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за принятие правовых актов, нарушающих Конституцию РФ, федеральное законодательство, а также конституции и уставы и законодательство субъектов Федерации, связано с осуществлением контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

 

Внешний надзор и контроль

 

Если Федеральный закон N 154-ФЗ определял, что надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований осуществляет только Прокуратура РФ, то новый Федеральный закон N 131-ФЗ, во-первых, устанавливает, что надзор осуществляют как органы Прокуратуры РФ, так и другие органы, уполномоченные на то Федеральным законом и, во-вторых, уточняет перечень актов, за исполнением которых осуществляется надзор: это Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты.

Принципиальное значение имеет прокурорский надзор за муниципальными правовыми актами. Число этих актов в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ и другими федеральными законами увеличилось, а качество муниципального нормотворчества, с точки зрения соответствия его законодательству, повышается медленно. Достаточно сказать, что в 2009 г., по сведениям Генеральной прокуратуры РФ, было выявлено около 900 тыс. нарушений законов со стороны муниципалитетов, а за 9 месяцев 2010 г. уже почти 720 тыс. Из всего этого огромного количества четверть связана с изданием незаконных правовых актов. При этом чаще субъектами нормотворчества допускались нарушения в таких сферах регулирования, как размещение государственных заказов, бюджетные, градостроительные, земельные и жилищные отношения, жилищно-коммунальное хозяйство, муниципальная собственность.

Так, в Воронежской области по инициативе прокуроров уже приведено в соответствие с федеральным законом свыше 300 незаконных правовых актов в сфере бюджетных отношений. По всей стране прокуроры занимались восстановлением прав и интересов граждан, в том числе и тех, кто находится под особой защитой государства. За 9 месяцев 2010 г. прокурорами изучено почти 550 тыс. правовых актов и их проектов. При этом около 27 тыс. документов содержали коррупциогенные признаки, в том числе 20 тыс. - противоречили закону. Только в текущем году за коррупционные преступления привлечены к уголовной ответственности почти 400 должностных лиц*(119).

В соответствии с Федеральным законом "О Прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Прокурор вправе вносить представление об устранении нарушений закона. Оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций надзора вправе:

по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения муниципальных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений;

выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней. Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами местного самоуправления.

При надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор:

рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

Кроме прокуратуры надзор за законностью действий органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы государственной власти субъектов Федерации. В подпункте "е" п. 2 ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" говорится, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или другому должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты, в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также вправе обратиться в суд.

В последние годы федеральными законами усилены контрольные функции органов государственной власти в некоторых сферах деятельности органов местного самоуправления. Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за:

соответствием муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;

соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, имеют право:

проводить проверки деятельности органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций;

требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

получать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

Должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны:

направлять в соответствующие органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений;

направлять в органы прокуратуры информацию о фактах нарушения законов для принятия мер прокурором;

принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Должностные лица органов местного самоуправления обязаны:

предоставлять по запросу органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, необходимые для осуществления контроля документы и материалы;

направлять в орган, осуществляющий контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, копии документов территориального планирования, правил землепользования и застройки на бумажном или электронном носителе в двухнедельный срок после их утверждения в установленном порядке;

оказывать содействие должностным лицам органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в их работе.

Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Выше были названы меры, которые вправе принимать уполномоченные органы государственной власти в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Квалифицированный контроль за соответствием Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ важнейших муниципальных правовых актов - уставов муниципальных образований - осуществляют органы юстиции при государственной регистрации уставов и вносимых в них изменений, а также уполномоченные органы при составлении регистров муниципальных правовых нормативных актов.

Функции отраслевого контроля осуществляют федеральные службы, специально созданные для выполнения контрольно-надзорных функций. Например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная миграционная служба. Так или иначе, их контроль затрагивает и деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления.

 

Внутренний контроль

 

Кроме внешнего контроля за органами местного самоуправления, действует внутренний контроль. Это контроль самих органов и должностных лиц местного самоуправления, наделенных в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями. Они контролируют соответствие деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

В систему этого контроля входит финансовый контроль представительного органа. К формам этого контроля относятся предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль представительных органов предусматривает право соответствующих представительных органов на получение от местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета; создание собственных контрольных органов (контрольные палаты, иные органы представительных органов); вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления контроля, представительным органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В ряде муниципальных образований приняты положения о муниципальном финансовом контроле. Согласно этим положениям муниципальный финансовый контроль осуществляется, в частности, путем проведения плановых документальных ревизий и проверок в формах комплексных ревизий (проверок) финансовой и хозяйственной деятельности и тематических проверок финансовой и хозяйственной деятельности, а также анализа периодической бухгалтерской и статистической отчетности. В необходимых случаях могут назначаться неплановые ревизии и проверки.

Проведение документальных ревизии и проверок финансово-хозяйственной деятельности осуществляется департаментом финансов администрации, счетно-контрольными органами, главными распорядителями и распорядителями средств местного бюджета.

Департамент финансов администрации проводит ревизии и проверки всех главных распорядителей, распорядителей и получателей средств местного бюджета, а также муниципальных предприятий и учреждений, не являющихся получателями средств бюджета. Ревизии муниципальных предприятий и учреждений, структурных подразделений администрации проводятся, как правило, с периодичностью один раз в два года.

Счетная палата и другие контрольные органы проводит проверки (ревизии) всех главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета, а также муниципальных предприятий и учреждений, не являющихся получателями средств бюджета, в порядке и сроки, устанавливаемые в соответствии с Положением о контрольных органах.

Главные распорядители и распорядители средств бюджета осуществляют контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, выделенных на возвратной основе, а также за представлением отчетности и внесением платы за пользование бюджетными средствами, и проводят проверки подведомственных организаций постоянно.

В соответствии с основными задачами муниципального финансового контроля органы этого контроля в пределах своей компетенции могут:

1) проверять в организациях, являющихся получателями средств бюджета, денежные документы, регистры бухгалтерского учета и отчетности, планы, сметы и другие необходимые документы, наличие денежных сумм, ценных бумаг и материальных ценностей. При этом при проверке организаций немуниципальной формы собственности рассмотрению подлежат только те денежные документы, регистры бухгалтерского учетам и отчетности, планы, сметы и иные документы, которые связаны с использованием средств местного бюджета;

2) проводить ревизии и проверки в муниципальных предприятиях и учреждениях, не являющихся получателями средств местного бюджета;

3) проводить полные и частичные инвентаризации денежных и товарно-материальных ценностей; опечатывать в необходимых случаях кассы и кассовые помещения, материальные склады, кладовые, архивы; осматривать служебные и производственные помещения, территорию, оборудование, строения;

4) проводить контрольные обмеры выполненных работ, контрольные запуски сырья и материалов в производство для определения правильности установления норм расхода сырья, материалов, топлива и электроэнергии, размеров их фактических расходов, правильности их списания на производстве, полноты оприходования готовой продукции и правильности установления норм естественной убыли при хранении и транспортировке материальных ценностей;

5) привлекать в случае необходимости для участия в проведении ревизий и проверок в установленном порядке специалистов других организаций (для проверки качества продукции и выполненных работ, технологических режимов, фактических затрат сырья, материалов и электроэнергии, состояния строений и сооружений и в других случаях);

6) проводить встречные проверки в организациях. Получать от них справки и копии документов по операциям и расчетам с проверяемыми организациями, структурными подразделениями администрации и др.

7) Там, где муниципальный финансовый контроль налаживается, нарушений финансовой дисциплины становится меньше.

 

Васильев В.И.

 

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) См.: Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. - N 5; Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: Проспект, 2008. - С. 8-49; Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России: Учебник. - М., 2009. - С. 12; Пешин Н.Л. Что есть муниципальное право и местное самоуправление? Рецензия на учебник В.И. Васильева "Муниципальное право России" // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - N 24; Дементьев А. Теория и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. - Обнинск, 2009. - С. 7; и др.

*(2) См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2006. - С. 3, 5.

*(3) См.: Выдрин Н.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. - М., 2001. - С. 11; Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Указ. соч. - С. 31.

*(4) Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. - С. 11.

*(5) Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. - С. 11.

*(6) См.: Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства // Ученые записки ВНИИСЗ. - М., 1967. - Вып. 11. - С. 18.

*(7) Конкретный анализ соотношения муниципального права с другими отраслями права составляет задачу отдельного исследования. Первая попытка (и не безуспешная) сделана С.А. Сергеевым в книге "Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования". - С. 63-106.

*(8) СЗ РФ. - 2002. - N 4. - Ст. 251.

*(9) См.: Баранова В.М., Поленина С.В. Система права, система законодательства и правовая система. - Н. Новгород, 2000. - С. 14.

*(10) См.: СЗ РФ. - 2004. - N 35. - Ст. 3607.

*(11) См.: Пешин Н.Л. Указ. соч. Вообще, рецензия Н.Л. Пешина сама достойна рецензии. В сущности, ее смысл видится в том, чтобы, споря с автором учебника, высказаться самому по ряду вопросов местного самоуправления. Форма такой рецензии в принципе возможна. Только при этом не следует уходить слишком далеко от предмета критики и связывать ее с тем, что в действительности не пишет автор книги. Этого, увы, не получилось.

Н.Л. Пешин указывает, например, что автор книги "практически не касается в учебнике современных теорий местного самоуправления". На самом деле о состоянии этих теорий в учебнике внятно говорится на с. 31, 32. В частности, автор учебника пишет: "В науке существуют различные точки зрения относительно природы муниципальной власти. Преобладающим является мнение о том, что эта власть сочетает в себе черты государственной и общественной власти" (с. 42).

Н.Л. Пешин критикует автора книги за то, что он обходит вопрос о решениях Конституционного Суда РФ как источников права. Но на с. 58 учебника каждый может прочесть: "многие выводы, содержащиеся как в констатирующей, так и в резолютивной части решений Конституционного Суда РФ, вынесенных по итогам проверки конституционности актов или отдельных норм муниципального права, имеют общеобязательный характер и потому признаются источниками муниципального права".

Касаясь раздела учебника о соотношении государственной власти и местного самоуправления, Н.Л. Пешин упрекает автора в неполноте отмеченных им сфер взаимодействия той и другой стороны и приводит свою систему принципов взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Но, во-первых, в данном разделе книги упоминается не только тот ограниченный перечень, на который указывает рецензент, на самом деле он шире и включает и определение государством статуса местного самоуправления, и общеобязательность решений органов местной власти, и судебную защиту местного самоуправления (с. 173). Во-вторых, в этой главе не ставилась цель дать исчерпывающий список форм взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления. Автор ставил задачу показать их динамику в связи с принятием Федерального закона N 131-ФЗ. В-третьих, в другом разделе книги определен перечень общих принципов организации местного самоуправления (с. 186, 187), во многом пересекающийся с принципами взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, сформулированными Н.Л. Пешиным. Поэтому, предлагая свою систему принципов, надо было хотя бы сравнить ее с тем, что написано на сей счет в рецензируемом учебнике.

Автор рецензии, касаясь возможности применения на местном уровне принципа разделения властей, сетует, что в учебнике затрагивается эта тема слишком обще. Автор учебника, по его мнению, полагает: на местном уровне указанный принцип "не применяется, хотя функции между органами местного самоуправления разных типов (реализующих программные и проектные функции) разделены". И далее идут рассуждения рецензента о том, почему должны быть разделены предметы ведения и полномочия между органами, их осуществляющими. На самом деле автор книги смотрит на проблему не столь примитивно. "Официальное правовое обоснование для применения принципа разделения властей как такового, - пишет он, - на муниципальном уровне отсутствует. Конституция говорит о разделении только государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Такого разделения муниципальной власти не может быть, хотя бы потому, что на муниципальном уровне нет законодательной и судебной властей. Вместе с тем нет правового обоснования и для запрета использования на уровне местного самоуправления механизмов, характерных для разделения законодательной и исполнительной государственной власти, элементов сдержек и противовесов в их отношениях между собой. Это использование вызывается принципиально теми же потребностями, которые существуют на федеральном и региональном уровнях, а именно необходимостью предупреждения возможности неоправданного увеличения роли какой-либо одной ветви власти" (с. 134). Читатель, надо полагать, чувствует разницу в том, что в действительности написал автор учебника и как "пересказал" его автор рецензии.

Справедливости ради надо отметить, что в рецензии есть верные критические суждения по поводу учебника и местного самоуправления вообще. Но в целом рецензию вряд ли можно признать сделанной корректно.

*(12) Конституционное и муниципальное право. - 2008. - N 16.

*(13) См.: Ключевский О.В. Сочинения: В 9 т. - Т. 2. Курс русской истории. - Ч. 2. - М., 1988.

*(14) См.: Дементьев А. Теория и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. - Обнинск, 2009. - С. 26.

*(15) См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2000. - С. 97-103; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М., 2000. - С. 42; Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин И.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России. - М., 2009. - С. 147-170; Дементьев А. Теория и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации. - Обнинск, 2009. - С. 26, 27.

*(16) См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. - Т. 1. - 2005. - С. 328, 329.

*(17) Коркунов Н.М. Русское государственное право. - Т. II. - СПб., 1897. - С. 349.

*(18) См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. - М., 2004. - С. 42-49.

*(19) Определение и пределы принципа субсидиарности: Доклад Координационного комитета по местным и региональным органам власти. Издание Совета Европы. - 1994. - С. 28, 29.

*(20) Более подробно см.: Бабун Р.В. Местное самоуправление и муниципальное управление: современные проблемы. - Обнинск, 2010. - С. 75-81.

*(21) СЗ РФ. - 2000. - N 50. - Ст. 4943.

*(22) Материалы по земскому общественному устройству. - Т. I. - СПб., 1885. - С. 129.

*(23) Там же. - С. 175.

*(24) См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. - В 2 т. - Т. II. Часть особенная. - СПб., 1897. - С. 471.

*(25) Там же. - Ст. 27.

*(26) ПСЗ. - Кн. 1. - Т. II. Городовое положение 1892 г. - Ст. 33. - П. 7, 8.

*(27) ПСЗ. - Положение о губернских и уездных земских учреждениях. - Ст. 57, 121.

*(28) Там же. - Ст. 54, 121.

*(29) Коркунов Н.М. Указ. соч. - С. 423, 424.

*(30) ПСЗ. - Городовое положение. - Ст. 56, 57.

*(31) Коркунов Н.М. Указ. соч. - С. 457.

*(32) ПСЗ. - Положение о губернских и уездных земских учреждениях. - Ст. 117; Городовое положение. - Ст. 121.

*(33) Коркунов Н.М. Указ. соч. - С. 428.

*(34) См.: Лаптева Л.Е. Земское учреждение в России. - М., 1993. - С. 46.

*(35) Васильчиков А. О самоуправлении. - Т. I. - СПб., 1870. - С. 63.

*(36) ПСЗ. Там же. - Устав о земских повинностях. - Ст. 247.

*(37) ПСЗ. - Положение о губернских и уездных земских учреждениях. - Ст. 9, 11, 12, 81 и др.

*(38) Лаптева Л.Е. Указ. соч. - С. 61, 79, 114.

*(39) См. подр.: Лаптева Л.Е. Указ. соч. - С. 61, 79, 114.

*(40) См.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. - СПб., 1896. - С. 146.

*(41) Подробно см.: Могилевский К.И. Столыпинские реформы и местная элита. Совет по делам местного хозяйства (1908-1910). - М.: Росспэн, 2008.

*(42) См.: Веселовский Б.Б. Земство и его новое устройство. - СПб., 1917. - С. 23.

*(43) СУ РСФСР. - 1917. - N 12. - Ст. 180.

*(44) СУ РСФСР. - 1918. - N 52. - Ст. 582.

*(45) Ленин В.И. Соч. - Т. 29. - С. 161.

*(46) КПСС в резолюциях и решениях... Ч. II. - 1953. - С. 445, 446.

*(47) СУ РСФСР. - 1921. - N 26. - С. 147.

*(48) Там же. - 1920. - N 11. - Ст. 68.

*(49) СУ РСФСР. - 1922. - N 10. - Ст. 93.

*(50) СУ РСФСР. - 1922. - N 10. - Ст. 90.

*(51) СУ РСФСР. - 1927. - N 79. - Ст. 533.

*(52) Там же. - 1934. - N 12. - Ст. 78

*(53) СЗ СССР. - 1929. - N 3. - Ст. 26.

*(54) СУ РСФСР. - 1933. - N 29. - Ст. 103.

*(55) СУ РСФСР. - 1927. - N 26. - Ст. 172.

*(56) Велихов Л. Основы городского хозяйства: В 2 ч. - Ч. 2. - 1928. - С. 243.

*(57) Там же. - С. 311.

*(58) Велихов Л. Основы городского хозяйства: В 2 ч. - Ч. 2. - 1928. - С. 298.

*(59) Велихов Л. Основы городского хозяйства: В 2 ч. - Ч. 2. - 1928. - С. 417.

*(60) Там же. - С. 286.

*(61) Там же. - С. 341.

*(62) КПСС в резолюциях и решениях... 1986. - Т. 10. - С. 154, 155.

*(63) Там же. - С. 156.

*(64) Личный архив автора.

*(65) Ведомости СНД СССР и ВС Совета СССР. - 1990. - N 44. - Ст. 914.

*(66) Ведомости ВС РСФСР. - 1990. - N 19. - Ст. 147.

*(67) Там же. - N 26. - Ст. 332.

*(68) САПП РФ. 1993. - N 41. - Ст. 3924.

*(69) Там же. - N 44. - Ст. 4188.

*(70) САПП РФ. 1993. - N 52. - Ст. 5071.

*(71) Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. - 1995. - Т. 2. - С. 10.

*(72) Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. - 1995. - Т. 7. - С. 201, 202.

*(73) Там же. - С. 204.

*(74) Там же. - Т. 8. - С. 241.

*(75) Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. - 1995. - Т. 13. - С. 164, 165.

*(76) Там же. - С. 146.

*(77) Там же. - С. 147, 149.

*(78) Там же. - С. 158.

*(79) Конституционное совещание. Стенограмма, материалы, документы. - 1995. - Т. 19. - С. 427.

*(80) Не любит быстрой езды тот, на ком ездят: Интервью с Д. Козаком // Газета. - 2002. - 8 октября.

*(81) Основы Европейской хартии местного самоуправления: Метод. пособие для вузов. - М., 2000. - С. 41.

*(82) Она создана по совместному распоряжению заместителя руководителя Администрации Президента РФ и руководителя Аппарата Правительства РФ. В ее состав вошли: В.В. Шипов - заместитель Министра экономического развития и торговли РФ (руководитель группы); Р.З. Алтынбаев - председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления; А.П. Белоусов - мэр г. Твери; В.И. Васильев - главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Л.В. Гильченко - заместитель полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе; А.А. Замотаев - начальник отдела по проблемам местного самоуправления Главного территориального управления Президента РФ; С.А. Картанова - начальник юридического отдела администрации г. Сарова Нижегородской области; В.А. Кирпичников - председатель правления Конгресса муниципальных образований РФ; А.М. Лавров - заместитель руководителя Департамента межбюджетных отношений Минфина России; В.С. Мок<