Двухстепенные выборы представительных органов муниципальных районов

 

По смыслу Федерального закона N 67-ФЗ "Об общих гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выборами являются только выборы на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, и выборными органами местного самоуправления признаются органы, избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования (п. 49 ст. 2 указанного Закона).

Однако Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что муниципальным органом, а именно представительным органом муниципального района может считаться и орган, избранный представителями сельских и городских поселений из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений данного муниципального района, т.е. орган, избранный не непосредственно избирателями данного района, а опосредствованно. Эта новелла муниципального права призвана обеспечить более внимательный учет в работе представительного права района, интересы каждого поселения.

За и против таких выборов споры ведутся до сих пор. Одни исследователи считают их неконституционными, противоречащими Европейской хартии местного самоуправления, ограничивающими право граждан на участие в самоуправлении*(101). Другие полагают, что степень усмотрения федерального законодателя по выбору той или иной модели порядка наделения полномочиями депутатов представительного органа муниципального района определяется, с одной стороны, нормативным содержанием конституционного права на местное самоуправления, в том числе в его интерпретации, содержащейся в Европейской хартии местного самоуправления. С другой же стороны, она определяется содержанием конституционных целей, стоящих перед публичной властью, ее конституционными функциями, а также вытекающими из Конституции принципами ее организации*(102).

При формировании прямым путем прямых выборов населением органов и должностных лиц муниципальной власти, которые (или представители которых) в последующем делегируются в состав органа муниципальной власти более широкой территориальной сферы компетенции при том, что эта компетенция в содержательном плане качественно не отличается от компетенции органов, делегировавших своих представителей в его состав, а носит в своей основе координационный характер, порядок его формирования (не путем прямых выборов населением) не может рассматриваться как ущемляющий право граждан на участие в местном самоуправлении на данном территориальном уровне организации муниципальной власти. Сформированному же подобным образом представительному органу муниципального района не может быть отказано в признании статуса органа опосредованного народного представительства*(103).

Окончательное официальное мнение по этой проблеме может дать Конституционный Суд РФ. Суды же общей компетенции, включая Верховный Суд РФ, принимают решения, не сомневаясь в конституционности данной процедуры формирования представительного органа муниципального района. Во всех спорах Верховный Суд РФ выступает на страже тех, кто избирает представительный орган муниципального района в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ и не считает доказательными аргументы его противников*(104).

К настоящему времени примерно 10% представительных органов муниципальных районов сформированы согласно указанной норме Федерального закона N 131-ФЗ. Обнаруживается некоторая тенденция перехода именно к этому двухстепенному порядку выборов районных представительных органов. Как показывает практика, этот способ таит в себе как плюсы, так и минусы, обнаруживает некоторые пробелы и внутренние противоречия Федерального закона N 131-ФЗ.

В соответствии с п. 5 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем выборов в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35. Представительный орган муниципального района формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Решения представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, о поддержке инициативы о формировании представительного органа муниципального района в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, направляются в представительный орган муниципального района. Представительный орган муниципального района ведет учет данных о рассмотрении инициативы о формировании представительного органа муниципального района в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, и принимает решение о результатах ее рассмотрения. В решении указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района, формируемый в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35, и день начала работы указанного представительного органа. Данное решение направляется в представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района.

Установленный в соответствии с настоящей частью порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. В этот же срок представительный орган муниципального района принимает решение о приведении устава муниципального района в соответствие с требованиями ч. 2 ст. 36 настоящего Федерального закона.

Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, установленном п. 1 ч. 4 ст. 35, может быть выдвинута не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В случае принятия в порядке, установленном настоящей частью, решения о формировании представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35, выборы в представительный орган муниципального района не назначаются.

Создание в таком порядке представительного органа муниципального района направлено на координацию деятельности всех поселений, находящихся на территории района, и укрепление сотрудничества этих муниципальных образований и районных властей, сокращение конфликтных ситуаций между муниципалитетами разных уровней. Оно обеспечивает непосредственное участие поселенческих структур в решении представительным органом муниципального района вопросов, затрагивающих жизненные интересы поселений, - утверждение бюджета района, принятие и изменение устава района, принятие планов и программ развития района и т.д.

Вместе с тем в законодательной модели есть пробелы и формулы с неоднозначным смыслом в установленной процедуре. Судя по замыслу законодателя, главная роль в формировании районного представительного органа по предлагаемому порядку принадлежит органам поселений. Это предполагает, во-первых, выражение воли двух третей поселений, и, во-вторых, оформление этой воли решением представительного органа муниципального района. После вынесения решения, констатирующего факт поддержки выдвинутой инициативы двумя третями поселений, этот факт становится юридическим фактом, т.е. правовым основанием для последующих действий.

Согласно ст. 35 порядок формирования представительного органа закрепляется в уставе района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. Что значит "соответствующего"? Того, который только что создан из представителей поселений? Но это входит в противоречие с ч. 8 ст. 34 и ч. 8 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ, где говорится, что изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия этих органов и выборных и должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. Значит, "соответствующий" представительный орган - это тот представительный орган муниципального района, в течение срока действия которого выдвигаются и принимаются инициативы о его переформировании, но который остается избираемым на всеобщих выборах органом, принимающим изменения в уставе о его переформировании и работающим до конца своих полномочий в прежнем качестве.

Согласно ч. 4 ст. 44 в обсуждении изменений в уставе муниципального района должны принимать участие граждане. Затем он принимается большинством голосов в две трети депутатов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального района. Если принято решение о переформировании представительного органа муниципального района, принимать решение о назначении выборов не имеет смысла. Депутаты вновь сформированного представительного органа частично будут меняться по решению представительного органа поселения, коль скоро даты общих выборов районного представительного органа и некоторых органов поселений могут не совпадать.

Возникает вопрос: как быть, если представительный орган поселения отзывает свое решение по поддержке инициативы о преобразовании представительного органа муниципального района и число поселений, поддержавших эту инициативу, станет меньше двух третей поселений? Или до окончания срока полномочий представительного органа района налагается мораторий на решение представительных органов поселений об отзыве своей поддержки инициативе переформирования районного представительного органа? Очевидно, что в законодательстве процедура переформирования представительного органа муниципального района и ее возможные правовые последствия должны быть прописаны более полно.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, связанным с ответственностью этого органа перед государством, которая предусмотрена в ст. 73 Федерального закона N 131-ФЗ. Полномочия представительного органа муниципального района прекращаются и по иным основаниям, независимо от того, в каком порядке он сформирован.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с п. 1 ч. 4 настоящей статьи, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов. Вместе с тем кроме случаев досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района должен быть установлен порядок обратного перехода представительного органа муниципального района к прямым выборам.

 

2.5. Выборы органов и должностных лиц местного самоуправления представительным органом муниципального образования

 

Представителями поселения в составе представительного органа муниципального района, как отмечалось выше, являются согласно п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ главы поселений и из депутатов представительных органов указанных поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения нормы представительства. Таким образом, часть представителей поселений (главы поселений) входят в состав представительного органа по должности, а часть (депутаты представительного органа поселения) избираются данным представительным органом и представляют в районный представительный орган избирателей, объединяемых представительным органом поселения. О порядке выборов этих представителей поселения в районном представительном органе в Федеральном законе N 131-ФЗ ничего не говорится. Однако можно предположить, что они проходят на демократических основах с выдвижением альтернативных кандидатов, с открытыми обсуждениями каждой кандидатуры, с тайным голосованием, с принятием решения по кандидатам большинством голосов от списочного состава депутатов.

Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает возможность избранного на муниципальных выборах главы войти в состав представительного органа с решающим голосом (в соответствии с уставом муниципального образования) и исполнять полномочия председателя представительного органа. Тот же Закон устанавливает правило, в соответствии с которым полномочия председателя представительного органа может исполнять депутат, избранный данным составом представительного органа.

Выборы председателя представительного органа депутатами - это тоже выборы, но значительно менее широким составом голосующих. В сущности, депутаты выступают здесь выборщиками своего руководителя. Выборы проходят на демократических основах согласно уставам ряда муниципальных образований на альтернативной основе, из выдвинутых депутатами нескольких кандидатов, тайным голосованием.

Никаких преимуществ в правах и обязанностях главы представительного органа, избранного на муниципальных выборах, и главы представительного органа, избранного депутатами, нет. Хотя избранный на всеобщих выборах председатель получает полномочия из рук всех депутатов и, следовательно, имеет более высокий общественный статус, чем председатель, избранный узкой коллегией. Это все позволяет ему, несмотря на то, что по закону он не вправе вмешиваться в исполнительно-распорядительную деятельность муниципалитета, на практике конфликтовать с назначенным главой администрации, что приводит нередко к судебным разборкам, нарушает стабильность муниципального управления.

В Федеральном законе N 131-ФЗ о порядке выборов главы муниципального образования представительным органом, в том числе главы муниципального района, представительный орган в котором формируется из представителей поселений, не упоминается. С учетом ч. 3 ст. 43 этого Закона, устанавливающей, что решения по вопросам организации деятельности представительного органа принимаются самим этим органом, а также п. 4 ч. 1 ст. 44, где говорится, что порядок формирования органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, можно сделать вывод, что порядок избрания главы муниципального образования представительным органом должен определяться теперь только на муниципальном уровне. Заслуживает внимания то, как это делается в Томской области.

Решение об избрании главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа принимается в месячный срок со дня избрания представительного органа. Кандидат на должность главы предлагается депутатами в том числе путем самовыдвижения. Обсуждение проводится по всем кандидатам на заседании представительного органа открыто. Каждый кандидат имеет право выступить с изложением своей позиции и программы.

По результатам обсуждения секретарь заседания формирует бюллетень для голосования. В его тексте указывается, по какому вопросу проводится голосование, дата проведения голосования, фамилии, имена, отчества кандидатов. Форма бюллетеня утверждается простым большинством голосов от установленного числа депутатов. Глава муниципального образования избирается тайным голосованием.

Депутат, принимающий участие в голосовании, должен оставить в бюллетене не более одного кандидата, остальные фамилии вычеркиваются. Если в бюллетень включен только один кандидат, то депутаты должны оставить в бюллетене тот вариант ответа, который сочтут нужным, остальные варианты вычеркиваются. После официального объявления счетной комиссией результатов подсчета голосов представительный орган принимает одно из следующих решений: об избрании главы муниципального образования; о проведении второго тура голосования; о проведении повторных выборов с новым выдвижением кандидатов.

Кандидат считается избранным, если в результате голосования получил более половины голосов от установленного числа депутатов. Если в бюллетень для тайного голосования было внесено более двух кандидатов и ни один не набрал более половины голосов, то проводится второй тур голосования по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов от установленного числа депутатов. Избранным считается кандидат, набравший во втором туре голосования наибольшее число голосов, но при условии, что оно превышает половину голосов от установленного числа депутатов представительного органа.

Кроме председателя представительного органа, депутаты избирают председателя и заместителей председателя контрольного органа муниципального образования.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет возможность формирования контрольного органа на муниципальных выборах, однако повсеместная практика пошла по другому пути, также обозначенному Федеральным законом N 131-ФЗ: контрольный орган муниципального образования (счетная палата, ревизионная комиссия и др.) избирается представительным органом муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" предложения о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования:

председателем представительного органа муниципального образования;

депутатами представительного органа муниципального образования - не менее одной трети от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования;

главой муниципального образования.

Право внесения предложений о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования в представительный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может быть предоставлено также комитетам и комиссиям представительного органа муниципального образования.

Предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования вносятся в представительный орган муниципального образования в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Порядок рассмотрения кандидатур на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливается нормативным правовым актом или регламентом представительного органа муниципального образования.

Свобода обсуждения и решение вопросов об избрании кандидатур на должности в счетно-контрольный орган ограничена квалификационными требованиями к этим кандидатурам. Так, на должность председателя, заместителя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и (или) опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции. Законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования для указанных должностных лиц, могут быть установлены дополнительные требования к образованию и опыту работы.

Гражданин Российской Федерации не может быть назначен на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа в случае:

наличия у него неснятой или непогашенной судимости;

признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Граждане, замещающие муниципальные должности в контрольно-счетном органе муниципального образования, не могут состоять в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с председателем представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, главой местной администрации, руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории соответствующего муниципального образования.

В числе органов местного самоуправления, перечисленных в Федеральном законе N 131-ФЗ, значится избирательная комиссия муниципального образования. Поправкой, внесенной в данный Закон Федеральным законом от 21 июня 2005 г. N 93-ФЗ, избирательная комиссия муниципального образования была исключена из структуры органов местного самоуправления, однако продолжает числится в гл. 6 указанного Закона, посвященной органам местного самоуправления.

В соответствии с п. 6 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения формируется в количестве восьми, десяти или двенадцати членов с правом решающего голоса. Избирательная комиссия поселения формируется в количестве шести, восьми или десяти членов с правом решающего голоса. Число членов избирательной комиссии муниципального образования определяется уставом муниципального образования.

Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе РФ, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Федерации, предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Федерации, а формирование избирательной комиссии поселения - также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии.