Усиление роли государственной власти в местном самоуправлении

 

Соотношение государственной власти и местного самоуправления в сфере организации муниципальной власти чрезвычайно значимо. Успешное решение задач по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения возможно, если население идентифицируется в системе форм прямого волеизъявления и обеспечивается возможность органов местного самоуправления вести повседневную управленческую деятельность. Однако эти условия соблюдаются далеко не всегда.

Ограничение самостоятельности местного самоуправления зримо выражается в увеличении зависимости местных бюджетов от финансовых трансфертов других уровней бюджетов. Происходит неуклонное сокращение доли налоговых доходов в местных бюджетах и одновременное увеличение доли финансовой помощи. Причем в ряде случаев эта финансовая помощь предоставляется на условиях достижения муниципалитетами тех или иных показателей (подробнее - ниже). Местное самоуправление попадает в реальную зависимость от финансового содействия государства. И это при том, что объемы налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов не соответствуют расчетным параметрам финансово-экономического обоснования проекта Федерального закона N 131-ФЗ. В 2006 и 2007 г. они составили 2,2% ВВП, т.е. меньше расчетных 4,2% ВВП в 1,9 раза*(85).

Заметно усиление надзора государственных органов за муниципалитетами. Увеличивается объем федерального регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Одновременно усложняются механизмы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Упраздняются правовые формы ответственности данных субъектов перед государством. Заметно ограничение возможности использования форм непосредственной демократии (отзыва) и привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением. Федеральный законодатель и нормотворческие органы муниципальных образований используют правовые средства, неадекватные целям регулирования ответственности субъектов. В целом модернизация институтов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления "работает" в большей степени на укрепление вертикали власти, а не на демократизацию деятельности институтов местного самоуправления*(86). Введение оценки эффективности органов местного самоуправления государственными органами субъектов Федерации хотя имеет официальной целью выявление и поощрение лучших муниципалитетов, на деле одновременно приводит к выявлению наименее способных и деятельных руководителей муниципалитетов, которых субъекты Федерации не хотят оставлять на своих местах. Это, конечно, трудно согласуется с конституционной формулой о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Пожалуй, наиболее болезненное состояние муниципалитетов, с точки зрения его соответствия Конституции можно наблюдать при открытом и не всегда объясняемом давлении органов государственной власти на руководящие кадры муниципалитетов, т.е. при ограничении организационной самостоятельности местного самоуправления.

Выражением организационной самостоятельности местного самоуправления является определение самим населением структуры органов местного самоуправления. Прежний Федеральный закон от 28 августа 1995 г. устанавливал, что при всех условиях в муниципальных образованиях должны быть выборные органы, причем обязательно избираются представительные органы. Население вправе было формировать другие органы муниципального образования, в том числе его главу.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении по делу о конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области установил возможности для ограничения самостоятельности населения в данном вопросе. Он разъяснил, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, но только в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъекта Федерации, устанавливающими общие принципы организации местного самоуправления. Поскольку содержание "общих принципов" в Конституции не определено, законы об этих принципах могут, следуя логике Суда, включать сколь угодные ограничения самостоятельности населения. Используя эту возможность, Федеральный закон N 131-ФЗ указал на обязательность существования в каждом муниципальном образовании (за исключением малых) не только выборного представительного органа, но и главы муниципального образования и местной администрации. Таким образом, население от определения двух последних составляющих структуры органов местного самоуправления отстранено. Само оно вправе определять в этой структуре целесообразность наличия только контрольных и иных органов.

Если учитывать нынешнюю общественно-политическую ситуацию, кризисное состояние местного самоуправления, эту меру можно оценить положительно. Как показала практика, сугубо автономное решение структурных вопросов привело к неоправданной пестроте организационных форм муниципальной власти.

Тогда стоит признать, что конституционная формула, предполагающая самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением, остается как бы заявлением о намерениях. Формально она действует, но фактически парализована нормами текущего законодательства, которые и применяются на практике. Дело не просто в юридической констатации противоречия или непротиворечия норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. конституционным положениям, суть в более общей и значимой политико-правовой проблеме о соответствии некоторых положений Конституции 1993 г. конкретным историческим условиям*(87).

К настоящему времени сформулирован ряд правовых позиций Конституционного Суда РФ, смысл которых сводится к тому, что органы государственной власти и их должностные лица не вправе вмешиваться в процесс формирования органов местного самоуправления, осуществляемый населением или избранными им представительными органами местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г., по-своему интерпретируя Конституцию, расширяет возможности органов государственной власти в этом отношении. Согласно ч. 4 его ст. 34 принципиально допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении должностных лиц местного самоуправления и их освобождении от должности. Налицо вероятность косвенного влияния на подбор ключевой фигуры исполнительно-распорядительного органа со стороны государственно-властных структур. Поскольку именно на администрацию муниципальных районов и городских округов возложено осуществление основного объема государственных полномочий, закономерно внимание государства к тем, кто должен будет возглавить эту работу. В условиях общей нехватки управленческих кадров вряд ли было бы оправдано ослабление контроля за формированием муниципального менеджмента. По-видимому, следует считать, что расширение возможностей государственной власти воздействовать на создание некоторых органов местного самоуправления отвечает реальным потребностям, хотя это явно ограничивает самостоятельность в данном деле представительных органов муниципального образования, не говоря уже о самом населении.

Это сомнительно с точки зрения соответствия данной нормы Закона ст. 12 Конституции. Но интересы утверждения дееспособной муниципальной власти не укладываются в нормативную конституционную модель местного самоуправления. Изменение в этой связи конституционного положения практически невозможно - ст. 12 находится в разделе "Основы конституционного строя", а согласно ст. 133 Конституции перемена хотя бы одного положения этого раздела фактически сопряжена с разработкой новой Конституции. О новой же Конституции сейчас говорить, вероятно, преждевременно, ее сохранение - во всяком случае ее основ - рассматривается как фактор политической и социальной стабильности. К сожалению, это приводит законодательство о местном самоуправлении к тупиковой ситуации. Реальный выход из положения состоит в возвращении к конституционной модели местного самоуправления.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 6 октября 2003 г. учитывает реалии, суть которых в непреодоленных традициях централизованного государства, патерналистских устремлениях значительной части общества, невысоком уровне политической культуры этой части общества, тяготению его к сильной личной власти верховного правителя, единственно способного справиться с экономическими и социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства. В этой связи важной новацией, предложенной Федеральным законом от 6 октября 2003 г., является встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Речь идет о разрушении ряда правовых перегородок между обеими системами органов, мешающих наладить их взаимодействие и взаимную ответственность, причем без вторжения в текст Конституции РФ.

Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это означает существенную меру в укреплении "вертикали власти".

Закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет или передает их в сферу деятельности органов местного самоуправления. Продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления попадают под государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их усмотрение в решение ряда вопросов, с другой по крайней мере в замысле, - должно гарантировать финансовое обеспечение данных полномочий и устранить существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.

Если Федеральный закон 1995 г. определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий относил к предмету других федеральных законов и законов субъектов Федерации, то Федеральный закон N 131-ФЗ непосредственно устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, осуществления указанных полномочий и контроля за ним (подробно - ниже).

Федеральный закон N 131-ФЗ дал понятие отдельных государственных полномочий как полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, закрытый перечень которых установлен данным Федеральным законом, и соединил их осуществление исключительно с предоставляемыми местным бюджетам субвенций из федерального и региональных бюджетов. В замысле Закона было поставить правовой заслон не обеспеченным финансированием социальным обязательствам, возлагаемым государством на местное самоуправление, хотя последующими поправками, внесенными в Закон, этот замысел был поколеблен (подробнее - ниже).

Наиболее существенная возможность воздействия на органы местного самоуправления заключается в праве высшего должностного лица субъекта Федерации отрешать главу муниципального образования или главу местной администрации от должности за нецелевое расходование субвенций (п. 2 ч. 1 ст. 74). Причем это право может использоваться безотносительно к тому, как должностные лица решают вопросы местного значения. Таким образом, исходя из буквального смысла Закона, устанавливается приоритет выполнения государственных полномочий перед решением вопросов местного значения. Кроме того, по инициативе высшего должностного лица исполнительной власти региона глава муниципального образования может быть отрешен от должности соответствующим представительным органом муниципального образования.

По замыслу законодателя, основное бремя выполнения государственных полномочий должны будут нести органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Поселения - городские и сельские - в принципе от него освобождены. Под государственным воздействием оказываются ныне "опорные" звенья системы местного самоуправления и, следовательно, вся система местного самоуправления как таковая. В этой связи приобретает актуальность проблема разгрузки органов местного самоуправления от государственных дел.

Очевидное присутствие государственной власти в местном самоуправлении выражается и в том, что органы государственной власти теперь вправе в определенных случаях выполнять отдельные полномочия органов местного самоуправления. Именно полномочия. Именно отдельные. Даже при введении предусмотренной Федеральным законом N 131-ФЗ временной финансовой администрации. Следуя Конституции, органы государственной власти по точному смыслу Закона не могут решать вопросы местного значения. Иммунитет решения этих вопросов органами местного самоуправления сохраняется. Иными словами, вопросы местного значения в их полном объеме не могут переходить даже временно в ведение органов государственной власти (разумеется, если не издается новый федеральный закон, по-иному разграничивающий сферу деятельности государственной и муниципальной властей).

Если считать, что формула об "осуществлении временной финансовой администрацией иных полномочий" (ч. 4 ст. 75) заключает в себе возможность реализовывать полномочия, полностью исчерпывающие содержание тех или иных вопросов местного значения, то неизбежны сомнения в конституционности данной нормы Федерального закона N 131-ФЗ.

Здесь дело в принципиальной возможности органов государственной власти вмешаться в дела органов местного самоуправления. Эта возможность не может не быть ограничена, ибо в противном случае местное самоуправление теряет смысл. Вместе с тем выполнение органами госвласти отдельных полномочий органов местного самоуправления может быть целесообразным, поскольку осуществляется в целях содействия указанным органам и населению муниципальных образований в особых условиях и ведет к установлению или восстановлению в данных муниципальных образованиях реального, дееспособного местного самоуправления.