Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

 

Содержание ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления перед государством связано с конституционными основами отношений органов государственной и муниципальной власти. Понимание обусловленности этой связи, ее законодательное воплощение имеет свою историю. Еще в 1997 г. Народный Хурал Бурятии обратился с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия п. 3 ст. 49 Федерального закона N 154-ФЗ, устанавливающего возможность досрочного прекращения полномочий органов и выборных лиц местного самоуправления в случае установленных судом нарушений этими органами и должностными лицами Конституции РФ и законов. Такая возможность, по мнению Народного Хурала Бурятии, нарушает самостоятельность местного самоуправления, позволяет органам государственной власти вмешиваться в функционирование местного самоуправления и потому противоречит Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления как особая разновидность осуществления власти народом не входят в систему органов государственной власти и предназначена для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Конституционный Суд отметил, что, хотя Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов, эту самостоятельность нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. Согласно Конституции РФ деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам.

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от всевозможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа и выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Таким образом, установленная законом возможность досрочного прекращения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции РФ.

Возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Следовательно, федеральный законодатель вправе предусмотреть досрочное прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления.

Механизм досрочного лишения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства, изначально установленный Федеральным законом N 154-ФЗ, оказался весьма сложным и на практике не использовался. В связи с этим Федеральным законом от 4 августа 2000 г. этот механизм был изменен. По замыслу разработчиков закона он призван был усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание актов, противоречащих законодательству. На деле же ограничил эту ответственность. Была установлена еще более громоздкая процедура досрочного лишения полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, в которой участвовали и региональные, и федеральные органы государственной власти, включая Президента РФ и Государственную Думу.

Предусматривалась ответственность только для случаев издания нормативных правовых актов. Отсутствовала возможность применения данной формы ответственности при издании индивидуальных правовых решений, хотя большинство признаваемых судами незаконными актов муниципалитетов - это акты именно ненормативные, нарушающие права и интересы граждан.

Согласно закону основанием рассматриваемой формы ответственности могло служить не издание незаконных актов, а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене. Таким образом, Закон фактически позволял ежедневно издавать незаконные нормативные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений - не бояться ответственности в виде прекращения полномочий. Закон не запрещал органу или должностному лицу, остановив судебное решение об отмене незаконного нормативного акта, в тот же день издать, по сути, такой же акт с новым названием и ждать следующего решения суда.

Фактически измененная процедура лишения полномочий органа или должностного лица на практике не применялась. С учетом этого Федеральный закон N 131-ФЗ упростил механизм досрочного лишения полномочий органа и выборного должностного лица за издание решений, противоречащих законодательству. Федеральные органы из этого процесса исключены. Относительно представительных органов осталось правило о возможности досрочного лишения полномочий в случае издания нормативных правовых решений, противоречащих законодательству. Это понятно - нормативные решения типичны для представительных органов. Зато для главы муниципального образования и главы местной администрации предусмотрено досрочное отрешение от должности в случае издания не только нормативного акта, но в случае совершения ими действия, в том числе издания правового акта ненормативного характера, влекущие нарушение прав и свобод человека и другие серьезные последствия.

Момент наступления ответственности представительного органа отличается от момента наступления ответственности должностного лица. В первом случае необходимо наличие двух судебных решений о противоречии нормативного акта представительного органа законодательству и об установлении факта неисполнения первого решения суда. Во втором случае требуется одно решение суда - о несоответствии нормативного акта должностного лица законодательству или о факте издания незаконного ненормативного акта или совершения действий, влекущих определенные в законе тяжелые последствия.

От прежнего порядка остались довольно продолжительные сроки исполнения судебных решений. В первом случае три и один месяц. Во втором - два месяца (при издании нормативного правового акта). По сути дела, ответственность органов и должностных лиц по-прежнему наступает не за незаконные акты и действия, а за неисполнение судебных решений. Представительный орган и должностное лицо при таком порядке не страдает из-за ошибок, связанных с неправильным толкованием и применением ими закона. Несет потери правопорядок и законность. Продолжает сохраняться формальная и реальная возможности органов и должностных лиц издавать незаконные акты, вовремя исполняя судебные решения, констатирующие их незаконность. В результате могут нарушаться права и законные интересы граждан.

Избежать этого помогло бы установление порядка, при котором предусматриваются жесткие меры ответственности за систематические нарушения законности органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. В случае если представительным органом местного самоуправления систематически (например, трижды в течение года) совершены действия, признанные судом противоречащими Конституции РФ, федеральным законам, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования, либо систематически (трижды в течение года) принимались нормативные акты, противоречащие законодательству, представительный орган может быть распущен не позднее трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, констатирующего последнее (третье) нарушение законодательства этим органом. Примерно такое же правило может быть установлено и для должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования и главы местной администрации). Оправдано дополнение случаев ответственности представительных органов перед государством, внесенное Федеральным законом от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ. В соответствии с этим Законом в случае если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

В случае если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

 

4. Удаление главы муниципального образования в отставку

 

Существенная новелла в порядок ответственности главы муниципального образования перед представительным органом данного муниципального образования внесена Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ.

В новой ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ подробно прописана процедура удаления главы муниципального образования в отставку. Здесь установлено, что представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ, т.е. если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований, а также если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В случае если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования.

В случае если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

В случае если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

В случае если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.

При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:

заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;

предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

В случае если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.

В случае если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.

Этот совершенно новый для современного законодательства о местном самоуправлении институт формально повышает роль представительных органов по отношению к исполнительно-распорядительным органам. Он вводит четкие сроки отчетов глав муниципальных образований перед депутатами, делая тем самым принцип подотчетности глав представительным органам. Вместе с тем он исключает участие судов в оценке предъявляемых к главам муниципальных образований претензий и тем самым делает возможным неоправданные конфликты между главами муниципальных образований и представительными органами. Такие отношения чреваты сведением счетов между сторонами, что уже доказано практикой применения нового института ответственности. Ближайшие годы покажут, поможет ли эта мера избавиться от слабых, безынициативных, мало приспособленных к современным условиям руководства главам муниципальной власти.

Наконец, надо отметить, что эта ответственность, провозглашенная как ответственность глав муниципалитетов перед депутатами, сочетается с ответственностью глав муниципалитетов перед главами субъектов Федерации, которым предоставлено право инициировать удаление глав муниципальных образований в отставку, что свидетельствует о продолжающемся усилении давления государственной власти на местное самоуправление. Эта тенденция уже была неоднократно обозначена в Федеральном законе N 131-ФЗ, в частности, по такой форме ответственности, как временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.