Назначение главы местной администрации

 

Как уже отмечалось, Федеральный закон N 131-ФЗ допускает различные варианты замещения должности главы местной администрации - в зависимости от соотношения этой должности и должностью главы муниципального образования. При этом выбор того или иного варианта соотношения указанных должностей и, следовательно, порядка наделения их полномочиями по общему правилу относится к ведению территориальных сообществ и закрепляется в уставе муниципального образования.

Есть, однако, два случая установления федеральными законами безвариантного назначения главы местной администрации. Первый из них связан с формированием представительного органа муниципального образования из представителей органов местного самоуправления поселений. Согласно п. 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ при таком формировании представительного органа района глава района исполняет полномочия председателя представительного органа района. В соответствии с ч. 2 ст. 37 указанного Федерального закона главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса. Таким образом, из сопоставления этих норм вытекает вывод, что главой администрации муниципального района, в случае формирования представительного органа района из представителей поселений, может быть только лицо, назначаемое на должность главы администрации по контракту.

Вторым исключением из общего правила вариативности порядка назначения главы администрации служит назначение его по контракту в закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО) в соответствии с абзацем первым п. 3 ст. 4 Закона Российской Федерации "О закрытых административно-территориальных образованиях". Такой порядок исключает избрание главы местной администрации на муниципальных выборах и, соответственно, предполагает невозможность исполнения главой администрации ЗАТО полномочий ни главы ЗАТО, ни председателя его представительного органа. Учет местных интересов при этом обеспечивается путем наделения представительного органа ЗАТО, избираемого непосредственно населением, определенными полномочиями по участию в процедуре назначения главы администрации ЗАТО.

Во всех остальных случаях возможны варианты замещения должности главы местной администрации. Он может совмещать свою должность с должностью главы муниципального образования или назначаться на должность представительным органом по контракту.

Очередными изменениями Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрена также возможность отсутствия местной администрации. В соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. N 315-ФЗ уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

Трудно сказать, как в организационном плане будут обеспечиваться интересы поселения, имеющего представительный орган и лишенного органа исполнительно-распорядительного, который должен выполнять решения представительного органа, непосредственно выражающего интересы населения. По-видимому, это не главное для тех, кто добивался изменения закона. Главное, видимо, в упрощении управленческой деятельности на территории поселения. Хотя, как часто бывает в таких случаях, упрощение оборачивается усложнением, недопустимым, когда речь идет об оказании услуг жителям поселения.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет основные правила назначения на должность главы местной администрации. К ним относится установленный ст. 37 порядок, согласно которому лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определенный уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения - уставом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения, а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В случае если в поселении, являющемся центром муниципального района, местная администрация поселения не образуется, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна треть членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна треть - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а одна треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Представительные органы муниципальных образований, действуя в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ, приняли специальные Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы муниципальной администрации. Требования к кандидатам на те или иные должности в органах местного самоуправления в соответствии с определением Конституционного Суда РФ возможны и не противоречат Конституции РФ. Муниципальная служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера предполагает необходимость профессиональной подготовки служащих и наличие у них соответствующих моральных качеств, что согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления об обеспечении подбора высококвалифицированных кадров, основанного на принципах опыта и компетентности. Замещение должности по конкурсу преследует эти разумные цели (что как раз и принималось во внимание при введении должности сити-менеджера) и одновременно обеспечивает равные возможности претендентов на должность.

Примером демократических условий проведения конкурса (которые, увы, не всегда соблюдаются) может служить Положение и порядок проведения конкурса на замещение должности главы городской администрации города Брянска, утвержденное 24 марта 2005 г. (в ред. от 27 марта 2009 г. N 27).

Согласно этому Положению основной целью конкурса на замещение должности главы городской администрации (далее - конкурс) является повышение эффективности деятельности Брянской городской администрации, совершенствование качества подбора и расстановки кадров по профессиональным, деловым и моральным качествам, стимулирование их инициативности и стремления к совершенствованию управленческой и методической работы.

Для проведения Конкурса городским Советом народных депутатов (далее - городским Советом) образуется конкурсная комиссия. Состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы определяются Положением.

Конкурсная комиссия состоит 12 человек.

При формировании комиссии две трети ее членов назначаются городским Советом народных депутатов. Кандидатуры в состав конкурсной комиссии могут быть предложены главой города Брянска, депутатским объединением, депутатскими группами, депутатом, путем самовыдвижения. Для их избрания необходимо набрать простое большинство голосов от числа избранных депутатов. Одна треть членов конкурсной комиссии назначается Брянской областной Думой по представлению губернатора Брянской области. Назначенные члены конкурсной комиссии избирают из своего состава председателя и секретаря конкурсной комиссии.

Конкурс объявляется по решению городского Совета народных депутатов.

Право на участие в конкурсе имеют граждане Российской Федерации не моложе 30 лет, имеющие высшее образование и стаж руководящей работы не менее пяти лет.

Городской Совет публикует объявление о проведении конкурса на замещение должности главы городской администрации и о приеме документов для участия в конкурсе в ближайших номерах муниципальной газеты "Брянск", а также может размещать информацию о проведении конкурса на официальном сайте города Брянска.

Условия конкурса, сведения о дате, времени и месте его проведения, проект контракта, заключаемого с главой городской администрации, публикуются не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Конкурс проводится в два этапа. Первый этап включает опубликование объявления о приеме документов для участия в конкурсе и прием документов. В публикуемом объявлении указываются: полное наименование должности - глава городской администрации; требования, предъявляемые к претенденту на замещение этой должности; дата, время и место проведения конкурса; место и время приема документов, подлежащих представлению в соответствии с пунктом 10 настоящего Положения; срок, в течение которого принимаются указанные документы, проект контракта, заключаемого с главой городской администрации, а также сведения об источнике подробной информации о конкурсе (телефон, факс, электронная почта, электронный адрес официального сайта города Брянска). Аналогичная информация размещается на официальном сайте города Брянска.

Лица, желающие участвовать в конкурсе, подают заявление секретарю конкурсной комиссии. Заявление регистрируется в специальном журнале с присвоением порядкового регистрационного номера и должны представить следующие документы: личное заявление; собственноручно заполненную и подписанную анкету, форма которой утверждается городским Советом (приложение), с приложением фотографии, и автобиографию; копию паспорта или заменяющего его документа (соответствующий документ предъявляется лично по прибытии на конкурс); документы, подтверждающие наличие высшего образования, стаж работы и квалификацию, а именно копию трудовой книжки или иные документы, подтверждающие трудовую (служебную) деятельность гражданина, и копии документов о профессиональном образовании, а также, по желанию гражданина, о дополнительном профессиональном образовании, о присвоении ученой степени, ученого звания, заверенные нотариально или кадровыми службами по месту работы (службы); сведения о полученных доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, которые являются объектами налогообложения за год, предшествующий году проведения конкурса, заверенные органами налоговой службы; медицинское заключение о состоянии здоровья (справка по форме N 086-у).

Конкурсант может представить другие документы, характеризующие его профессиональную подготовку.

Проверка представляемых документов осуществляется секретарем конкурсной комиссии. На основании представленных документов конкурсная комиссия принимает решение о допуске кандидатов к участию в конкурсе.

Гражданин не допускается к участию в конкурсе в связи с его несоответствием квалификационным требованиям к должности главы городской администрации, а также в связи с ограничениями, установленными законодательством Российской Федерации и Брянской области о муниципальной службе для поступления на муниципальную службу и ее прохождения.

В случае отказа в допуске к участию в конкурсе гражданин имеет право обжаловать данное решение в судебном порядке.

Документы представляются в конкурсную комиссию в течение 20 дней со дня опубликования объявления о проведении конкурса в муниципальной газете "Брянск".

Несвоевременное представление документов, представление их не в полном объеме или с нарушением правил оформления являются основанием для отказа гражданину в допуске к участию в конкурсе.

На втором этапе конкурса проводится обсуждение и конкурсный отбор кандидатов на заседаниях конкурсной комиссии.

Конкурс заключается в оценке профессионального уровня кандидатов на замещение должности главы городской администрации, их соответствия квалификационным требованиям к этой должности.

При проведении конкурса конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной и муниципальной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая представление кандидатами своих программ, индивидуальное собеседование.

Если в результате проведения конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающие квалификационным требованиям к должности главы городской администрации, городской Совет народных депутатов может принять решение о проведении повторного конкурса.

Заседание конкурсной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа членов конкурсной комиссии. Решения конкурсной комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих членов комиссии. При равенстве голосов голос председателя конкурсной комиссии является решающим.

Конкурсная комиссия из числа претендентов по результатам конкурсного отбора представляет городскому Совету не менее двух кандидатов на должность главы городской администрации.

Результаты конкурса и информация о кандидатах представляются председателем конкурсной комиссии на заседание городского Совета. Заседание городского Совета по вопросу принятия решения о назначении кандидата на должность главы городской администрации либо отказе в таком назначении может быть проведено без участия кандидатов, предложенных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

По кандидатурам, представленным на должность главы городской администрации, проводится процедура тайного голосования.

Сведения о кандидатах, участвующих в конкурсе, вносятся в алфавитном порядке в бюллетень для тайного голосования.

Победителем конкурса признается кандидат, за которого проголосовали более половины от установленного числа депутатов городского Совета. В случае если ни один из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводится повторное голосование по двум кандидатурам, набравшим наибольшее количество голосов. Победителем признается кандидат, за которого проголосовало более половины от числа присутствующих на заседании депутатов. Если в результате голосования не был выявлен победитель, городской Совет народных депутатов может принять решение о проведении повторного Конкурса.

Назначение главы городской администрации оформляется Решением городского Совета. Решение о назначении главы городской администрации должно быть опубликовано в средствах массовой информации.

С победителем конкурса главой города Брянска заключается контракт на срок полномочий городского Совета народных депутатов.

Полномочия главы городской администрации начинаются со дня назначения его на должность городским Советом народных депутатов.

Конкурсная комиссия сообщает кандидатам, участвовавшим в конкурсе, о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения. Информация о результатах конкурса размещается на официальном сайте города Брянска.

Документы претендентов на замещение вакантной должности, не допущенных к участию в конкурсе, и кандидатов, участвовавших в конкурсе, могут быть им возвращены по письменному заявлению в течение трех лет со дня завершения конкурса. До истечения этого срока документы хранятся в городском Совете, после чего подлежат уничтожению.

Расходы, связанные с участием в конкурсе (проезд к месту проведения конкурса и обратно, наем жилого помещения, проживание, пользование услугами средств связи и др.), осуществляются кандидатами за счет собственных средств.

Это Положение типично для городских поселений. Аналогичные документы, принимаемые в муниципальных районах и городских округах, отличаются от него не столько процедурой конкурса, сколько составом конкурсной комиссии.

В акте Холмского района, посвященном порядку и условиям проведения конкурса, говорится и о том, кто может участвовать в конкурсе. Требования к кандидатам минимальные: гражданство Российской Федерации, высшее образование, стаж работы на государственных и муниципальных должностях или стаж работы на руководящих должностях на предприятиях, независимо от форм собственности, свыше пяти лет.

Для поселенческого муниципального образования эти требования достаточны. Для главы местной администрации муниципального района или городского округа они повышаются. Причем в законах разных субъектов Федерации они не одинаковы. В одном случае (Иркутская область) говорится о необходимости наличия у кандидата на должность высшего профессионального образования; наличия стажа работы на должностях государственной гражданской или муниципальной службы (не на предприятиях) не менее пяти лет или на руководящей должности не менее трех лет, причем под руководящей должностью понимается должность руководителя, заместителя руководителя государственного органа или органа местного самоуправления, а также должность структурного подразделения указанных органов; знание Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов в сфере муниципального управления.

В другом случае (Красноярский край) требуется, кроме всего прочего, стаж муниципальной или государственной службы не менее трех лет или стаж работы на руководящих должностях не менее пяти лет, причем характер руководящих должностей не определяется. Особо указывается на необходимость знания Федерального закона N 131-ФЗ. Еще в одном случае (Томская область) в число дополнительных требований к кандидату на должность включено наличие гражданства РФ или гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отсутствие судимости.

Профессиональная должность конкурсного менеджера неодинаково важна для муниципалитетов с разным масштабом деятельности. Потребность в этой должности объективно большая в крупных городских округах и муниципальных районах. В малых городских поселениях глава местной администрации, назначаемый по итогам конкурса, менее нужен. При этом надо иметь в виду, что чем крупнее муниципалитет, тем заметнее в деятельности его руководителей политическая составляющая, напрямую связанная с их выборностью. Таковы реалии современной России. Идеальный вариант для большого городского округа - избранный глава муниципального образования, имеющий знания и опыт профессионального менеджера и по праву одновременно занимающий должность главы местной администрации. Такое встречается, к сожалению, не часто, поэтому представительному органу муниципального образования приходится решать, какому варианту организации исполнительно-распорядительной деятельности отдавать предпочтение - политическому или профессиональному, и как учесть возможность их совмещения. Эти решения будут зависеть от местных условий - соотношения групп интересов, сложившихся традиций, остроты требующих решения проблем и др.

Здесь недопустимо использование "административного ресурса" со стороны органов государственной власти, которое уже наблюдается в некоторых регионах. Добиваясь ограничения выборов глав муниципальных образований населением, региональные власти выступают с настойчивыми "рекомендациями" к руководителям представительных органов муниципальных районов и городских округов избирать глав на сессиях дум, собраний и советов и тем самым обеспечивают себе возможность влиять в последующем через конкурсные комиссии на подбор назначаемых муниципальных менеджеров. Там, где применяется прессинг региональных властей, его результаты нельзя рассматривать иначе как нарушение прав граждан на осуществление местного самоуправления и принципа самостоятельности местного самоуправления.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта;

4) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 настоящего Федерального закона N 131-ФЗ;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, состоящий в гражданстве иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4-7 ст. 13 Федерального закона N 131-ФЗ, а также в случае упразднения муниципального образования;

12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч. 9 настоящей статьи;

2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч. 9 настоящей статьи;

3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

 

4. Организация и содержание деятельности органов местного самоуправления

 

Приступая к работе, сформированные органы местного самоуправления действуют по правилам, сформулированным в законодательстве и нормативных актах самих органов муниципальной власти. Для каждого вида органов действуют свои правила, предопределенные их местом в общей структуре органов местного самоуправления, их ролью в осуществлении функций органов местного самоуправления.