Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

 

Статья 18.1, устанавливающая порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, включена в текст Федерального закона N 131-ФЗ Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ и, по существу, радикальным образом меняет отношения между органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации и федеральными органами государственной власти. Речь идет не о государственном контроле за выполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, не о надзоре за законностью действий муниципалитетов при решении вопросов местного значения, а именно об эффективности, логично связанной с целесообразностью усилий органов местного самоуправления.

Если точно следовать смыслу ст. 18.1, то в ней как бы говорится о выявлении в ряде муниципалитетов "отличников" и соответствующем их поощрении. На самом деле речь идет о тотальном мониторинге работы органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения - недаром же ст. 18, трактующая об оценке деятельности муниципалитетов, поставлена сразу после статей, определяющих круг вопросов местного значения для каждого уровня местного самоуправления.

Местное самоуправление поставлено под неусыпное око органов государственной власти субъектов Федерации, и, естественно, ждать при этом проявления инициативы и новаций в решении вопросов их компетенции от них не стоит.

И ни слова об оценке работы органов местного самоуправлением населением, ничего о подотчетности их избирателям, никаких намеков о подконтрольности исполнительно-распорядительных органов представительным органам (ст. 24, ч. 9 ст. 35, ч. 5 ст. 36 и др.), будто эта статья из другого закона.

Казалось бы, к чему отрицать полезность оценки работы муниципалитетов и со стороны государственных органов - компетентной и профессиональной? Но ведь эта оценка особая, вопреки самостоятельному, пусть иногда, а может и чаще, с ошибками решения местных дел. Достаточно познакомиться с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313 (в ред. от 18 декабря 2010 г.), чтобы понять, что означает на деле эта "оценка" и каков ее порядок.

Начнем с количества показателей, которые должны представить органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (поселений оценка почему-то не касается, хотя самое интересное для региональных и федеральных органов государственной власти, с точки зрения положения дел, находится именно в поселениях, особенно сельских).

В Указе Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" перечислено 32 показателя, по которым муниципалитеты должны представлять сведения для органов субъектов Федерации. В постановлении Правительства РФ от 11 октября 2008 г. N 1313-р, изданного "в целях реализации Указа Президента РФ", перечень содержавшихся в Указе показателей дополнен еще 74 показателями о деятельности муниципалитетов в сферах экономического развития, здравоохранения, дошкольного образования, общего и дополнительного образования, физической культуры и спорта, жилищного строительства и обеспечения граждан жильем, жилищно-коммунального хозяйства, организации муниципального управления, энергоснабжения и повышения энергетической эффективности. К этим показателям субъекты Федерации добавили свои. Например, в Московской области их четыре, в Смоленской - пять, в Челябинской - 11, в Свердловской - четыре и т.д.

Методика предполагает показатели, свидетельствующие о конечных результатах деятельности органов местного самоуправления, и показатели, характеризующие усилия муниципалитетов, направленные на достижение этих целей, в том числе показатели, характеризующие ход реализации институционных реформ, разделять. Вот, например, что можно "показать" в сфере общего и дополнительного образования.

Характеристика конечных результатов деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов:

доля лиц, сдавших единый государственный экзамен по русскому языку и математике, в общей численности выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене по данным предметам (процентов);

доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по русскому языку, в численности выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене по данному предмету (процентов);

доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по математике, в численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене по данному предмету (процентов);

доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, не получивших аттестат о среднем (полном) образовании, в общей численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов);

удовлетворенность населения качеством общего образования (процентов от числа опрошенных);

удовлетворенность населения качеством дополнительного образования (процентов от числа опрошенных).

Характеристика деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов:

доля муниципальных общеобразовательных учреждений, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов);

отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы учителей муниципальных общеобразовательных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района) (процентов);

доля детей первой и второй групп здоровья в общей численности обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях (процентов);

численность лиц, обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях (среднегодовая), приходящихся на 1 работника муниципальных общеобразовательных учреждений (человек);

численность лиц, обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях (среднегодовая), приходящихся на одного учителя муниципальных общеобразовательных учреждений (человек);

соотношение численности учителей муниципальных общеобразовательных учреждений (среднегодовая) и численности прочего персонала (среднегодовая) (административно-управленческого, учебно-вспомогательного, младшего обслуживающего персонала, педагогических работников, не осуществляющих учебного процесса) (процентов);

доля учителей муниципальных общеобразовательных учреждений, имеющих стаж педагогической работы до пяти лет, в общей численности учителей муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов);

средняя наполняемость классов в муниципальных общеобразовательных учреждениях (среднегодовая) (человек);

средняя стоимость содержания одного класса в муниципальных общеобразовательных учреждениях (рублей);

доля расходов на общее образование в общем объеме расходов бюджета муниципального образования (процентов);

доля расходов на увеличение стоимости основных средств в общем объеме расходов бюджета муниципального образования на общее образование (процентов);

доля расходов на оплату труда и начислений на оплату труда в текущих расходах бюджета муниципального образования на общее образование (процентов);

расходы бюджета муниципального образования на общее образование в расчете на одного обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях (рублей);

доля детей в возрасте 5-18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности, в общей численности детей данной возрастной группы (процентов);

доля расходов на дополнительное образование в общем объеме расходов бюджета муниципального образования (процентов);

доля расходов на увеличение стоимости основных средств в общем объеме расходов бюджета муниципального образования на дополнительное образование (процентов).

Характеристика хода реализации институциональных реформ доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных на нормативное подушевое финансирование, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов);

доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов).

Правительство требует, чтобы "показатели" были объективны. Поэтому субъекты Федерации должны установить нормативные (целевые) значения показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов. Значит, речь идет не только об определении "отличников". Целевые (нормативные) показатели устанавливаются нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и могут быть отдельными для городских округов и муниципальных районов. Целевые значения показателей целесообразно утверждать на среднесрочную перспективу (3-летний период), при этом для каждого года планового периода могут быть определены промежуточные целевые значения. Установление целевых нормативных значений показателей производится на основе: среднего уровня по субъекту Российской Федерации; среднего значения по группе муниципальных образований субъекта Российской Федерации; нормативного или целевого значения показателя, установленного или рекомендованного в соответствии с нормативными правовыми и иными актами (при их наличии); значений за предыдущий год. При этом возможна оценка показателя путем его сравнения со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем в качестве индикативного показателя.

Самое поразительное в документе Правительства, определяющего методику составления "показателей", заключается, пожалуй, в том, что каждый муниципалитет и глава каждого городского округа и муниципального района ежегодно составляет доклад по типовой форме, которая является неотъемлемой частью доклада и представляется в электронном виде и на бумажном носителе в одном экземпляре, текстовой части, формат и структуру которой устанавливает субъект Российской Федерации. По каждому показателю приводятся: фактические значения, предшествующие отчетному году; фактические значения за отчетный год; планируемые значения на трехлетний период.

Для чего все это нужно? Правительство утверждает, что это создает предпосылки для системного исследования результативности управления муниципальными образованиями, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию муниципального управления, а также поощрения муниципальных образований, достигших наилучших значений показателей.

Можно только представить себе руководителей муниципалитетов, готовящих каждый год доклад по полутораста "показателей" с ретроспективой трехгодичной перспективой по ним.

По-моему, никогда и нигде подобного "чистописания" не было ни в одном муниципалитете мира. Приверженцы "системного исследования муниципального управления" намного превзошли своих предшественников из советской системы. Да, конечно, там тоже писали разные доклады "наверх", но чтобы руководители исполкомов Советов каждый год корпели над многостраничными фолиантами "показателей" - такого не было.

В распоряжении Правительства РФ указано, что основным источником информации для заполнения таблиц доклада должна быть официальная статистическая информация. А почему бы ей и не ограничиться? Нельзя. Во-первых, официальная статистика страдает крупными проблемами по части муниципальных дел. Во-вторых, доклад как жанр деловой документации предполагает разнообразный комментарий к фактам - как позитивный, рапортующий о достигнутых успехах, так и пояснения, почему этих успехов не достигли. Словом, доклад, о котором идет речь в распоряжении Правительства РФ, - это отчет о проделанной работе. Недаром в типовой форме доклада есть раздел, который так и называется "Отчетная информация".

Конечно, это хорошо, когда в ст. 18.1 Федерального закона N 131-ФЗ пишется о выделении грантов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижений наилучших значений показателей, но ведь имеются в виду другие решения и меры "по дальнейшему совершенствованию муниципального управления", не исключая и кадровых. Это, действительно, так, органы государственной власти субъектов Федерации понимают смысл мониторинга не только в том, чтобы обнаружить лучших, в любом случае в сравнительном плане речь пойдет и о худших. И оставлять их без должной регистрации нелогично. Вот почему, если некоторые субъекты Федерации не "открывают карты", заявляя в своих решениях только о поощрении передовиков, другие действуют более открыто. Например, в постановлении правительства Калининградской области, принятом, правда, немного ранее указанного постановления Правительства РФ, говорится, что межведомственная комиссия, изучающая эффективность исполнения главами муниципальных образований и главами администраций муниципальных образований вправе обратиться к губернатору Калининградской области и (или) в Калининградскую областную Думу с предложением об отрешении главы муниципального образования или главы администрации от должности.

Если в постановлении Правительства РФ говорится, что для проведения мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления используются прежде всего данные, представленные в докладах администрации городских округов и муниципальных районов, то в некоторых субъектах Федерации эти данные просеиваются сквозь сито региональных органов управления. В Челябинской области главам местных администраций "рекомендовали" согласовывать отчетные показатели, содержащиеся в докладах, с органами государственной власти Челябинской области по списку.

Трудно назвать установленные ст. 18.1 Федерального закона N 131-ФЗ отношения между органами местного самоуправления и региональными органами государственной власти обычными информационными отношениями между уровнями публичной власти. Это, скорее, внедрение подотчетности муниципалитетов органами государственной власти с естественной для такой подотчетности оценкой деятельности тех, кто отчитывается, и применением к ним соответствующих мер. Открыто - прямо об этом не пишется, но суть дела от этого не меняется.

Конечно, ни о каком "невхождении органов местного самоуправления в систему органов госвласти" здесь не может быть и речи. Это обычный уже для нынешнего времени перебор в сторону вертикали власти, свидетельствующий об изменении концепции Закона N 131-ФЗ.