Местное самоуправление в Германии

Законодательная основа МС.

Германия - федеративное государство, состоящее из 16 федеральных земель. В соответствии с Основным Законом (Конституцией) местное самоуправление в Германии отнесено к компетенции федеральных земель.

Поэтому специальное законодательное регулирование местного самоуправления на уровне Федерации отсутствует. В то же время гарантия местного самоуправления и правовая основа для его регулирования на уровне федеральных земель установлена Основным Законом и конституциями ее земель. В части 1 ст.28 Основного закона говорится: В землях, районах и общинах народ должен иметь представительство, созданное путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Часть 2 ст. 28 Основного Закона гласит: «Общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин в рамках установленной законами компетенции также обладают правом самоуправления.

Таким образом, на федеральном уровне установлены только основные права и гарантии местного самоуправления.

Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. При этом во всех землях приняты и действуют сходные законы, регулирующие деятельность МС. Базовыми среди них в каждой земле являются Положение об общинах (Gemeindeordnung) и Положение о районах (Landkreisordnung). Кроме того, во всех землях существуют также специальные законы о муниципальных выборах. Следует отметить, что, несмотря на самостоятельность федеральных земель в регулировании местного самоуправления, с течением времени произошла значительная унификация законодательства земель. В целом этот процесс следует расценивать как объективный, поскольку, во-первых, происходит все большее выравнивание условий проживания людей в различных землях, во-вторых, со временем выделяются наиболее эффективные, успешные модели местного самоуправления, которые затем перенимаются другими землями как лучший опыт.

Территориальная организация.

Каждая земля самостоятельно определяет статуса каждого муниципалитета и круг его полномочий.

В качестве основного критерия федеральные земли используют в первую очередь численность населения соответствующего поселения. Естественно, что федеральные земли, отличающиеся высокой плотностью населения, как правило, устанавливают более высокий минимальный порог численности населения, необходимый для формирования самостоятельного муниципалитета. Кроме того, при формировании территорий и установлении статуса муниципалитетов учитываются и другие факторы, в первую очередь исторические особенности и традиции как земли в целом, так и конкретных поселений. Так, к примеру, в южных немецких землях традиционно сильны были небольшие сельские общины, а также торговые поселения, каждое из которых имело свои сформировавшиеся веками особенности, индивидуальность, высокую степень самоидентификации жителей.

Из 16 земель, входящих в состав Федеративной Республики Германия, принято выделять три земли, которые являются землями-городами (в терминологии российского законодателя – «города федерального значения»): Берлин, Гамбург и Бремен. При этом в состав земли Бремен входят два города-муниципалитета: собственно Бремен и Бремерхафен, Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. Оставшиеся 13 земель разделены на муниципальные образования общины (поселения, Gemeinden),

Общины представляют собой сельские населенные пункты или их группы и города.

Общины формируют объединения – районы (Landkreise). Таким образом, во всех субъектах сформирована устойчивая двухуровневая система местного самоуправления.

Районы в Германии являются объединением общин и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. Распределение компетенции между районами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому задачи, которые не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. остаточная компетенция по принципу “снизу вверх”. Таким образом, районы в Германии скорее являются надмуниципальным уровнем, чем нижним “этажом” государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межобщинного взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.

Также на территории земель могут выделяться самостоятельные города вне районов (городские округа, kreisfreie Staedte) (так называемые города земельного значения).

Хотя отнесение города к категории городских округов (городов вне районов) не дает ему автоматически никаких преимуществ перед городами в составе районов, тем не менее оно повышает его шансы с точки зрения территориального планирования и развития.

в 1970-е гг в западных землях, во второй половине 1990-х гг в восточных землях прошла административная реформа, направленная на укрупнение общин и частично районов, а также уменьшение числа городов вне районов.

Структура.

Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый “коммунальный парламент”. Избирателями могут быть жители старше 18 лет, имеющие немецкое гражданство и прожившие в городе (общине) не менее трех месяцев. На первом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его заместители (обербургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности в течение срока полномочий совета.

Вторым важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителей департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета.

Компетенция.

Применительно к компетенции общин следует обратить внимание на цитировавшуюся норму Основного Закона (п. 2 ст. 28), которая определяет ее как «все дела местного сообщества». При этом Конституционный Суд исходит из понимания местного сообщества не как «управленческой единицы», а как объединения жителей.

Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципальной власти при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий. Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.).

Наряду с задачами самоуправления общины могут также решать вопросы государственного уровня. Государству иногда выгоднее вместо подключения своих инстанций использовать административные возможности и местные преимущества общин. На выполнение государственных поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих органов. При постановке задач перед общинами государство имеет обязанности по их финансированию. (обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности).

Полномочия делятся на 4 группы:

1) полномочия в сфере финансово-экономической деятельности;

2) полномочия в области охраны общественного порядка;

3) полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);