Развитие городского самоуправления

После образования Германского союза (1815 г) переустройство и об­новление законодательства в германских государствах - в тех об­щих направлениях, что были обусловлены декларацией и конститу­ционным актом Союза, - стало ориентироваться на формы, закрепленные прусской реформой 1808 г. Изменения коснулись даже Баварии, где французская муниципальная система была преобразована в сторону создания общинного представительства, частичного восстановления прав общины, в том числе по выбору должностных лиц (Общинное положение 20 мая 1818 г. и пересмотренное Городское положение 1 июля 1834 г.). В Саксонии городское управление (и так исторически сходное с прусским) было последовательно перестроено по прусскому образцу: даже фор­мально Городское положение 2 февраля 1832 г. практически следовало Положению 1808 г. В Вюртемберге в новом Общинном положении (1 марта 1822 г.) была сделана попытка соединить начала традиционной организации с прусским опытом: закреплялось право городских граждан избирать через собрание представителей управу, но бургомистр назна­чался верховной администрацией пожизненно, хотя из представляемых общинным представительством кандидатов. Двойственность положения и функций германского городского управления (и общинное пред­ставительство граждан и орган сугубо государственного управления) законодательно оформилась почти повсеместно в Германии за первую треть XIX в.

В самой Пруссии Городское положение 1808 г. не осталось неизменным. Оно разделило судьбу большинства реформ начала XIX в., подвергнувшись сначала критике консервативного юнкерства и скрытой оппозиции правительственной бюрократии, а затем и законодательной реформации. Борьба вокруг Штайновой реформы развернулась в прави­тельственных кругах в особенности в конце 1820-х годов (новый проект был представлен к обсуждению в 1828 г.). Сторонники пересмотра на­стаивали прежде всего на правоопределении самоуправления не в смысле акцентировки республиканско-представительной независимости послед­него, но только его трактовки в рамках целостного государственного управления. Итогом стало новое, так называемое Пересмотренное Городовое положение 17 марта 1831 г.

Положение 1831 г., оставляя инструменты и структуры городского управления нетронутыми в главном, усиливало в нем недемократические начала и проявления "огосударствленности". Политический смысл пере­смотра 1831 г. был в том, чтобы приспособить первоначальное произве­дение Штайна и его сотрудников-либералов к "консервативному духу времени Реставрации" (X. Хефтер)[17]. Если ранее пассивное и активное избирательное право горожан совпадали, то теперь повышение иму­щественного ценза (незначительно - для активного права и более чем в 6 раз - для пассивного) резко ограничило круг лиц, обладавших правом быть избранными в депутаты и в состав магистрата. Дополнительно уста­навливались специальные ограничения по составу собраний городских де-

путатов: не менее половины мест в них должны были занимать домовла­дельцы города и магистрата: пост бургомистра мог занять только христианин по вероисповеданию, пост обер-бургомистра (для крупных горо­дов) замещался уже единственно по усмотрению короля (в этом прояви­лось правовое выравнивание статуса обер-бургомистра с положением обер-президента провинции, роль и полномочия которого активно фор­мируются именно в этот период). Магистрат был в еще большей мере выведен из-под контроля городского собрания. Если Положе­ние 1808 г. давало магистрату право не исполнять решений собра­ния в случае противоречия последних закону, то теперь вводилось много более неопределенно-расширительное условие - в случае противоречия этих решений еще и "общему благу". Высший надзор за городскими властями осуществляло окружное правление. Вводи­лась единая для всех городов численность советов - от 9 до 60 депута­тов, и только в зависимости от численности населения (а не как рань­ше, с учетом отнесения города к "большим", "средним" или "малым"). Наконец, своего предела достигли верховные надзорные права короны: король мог лишать город своего положения (а значит, и прав само­управления) в случае "особого нарушения гражданами своих обязан­ностей") (§ 139).

Революция в Германии 1848-1849 гг. и последовавшее за ней госу­дарственно-правовое обновление многих сторон государственной системы с учетом новых политических принципов, закрепленных в конститу­ционных актах, открыла новый этап и в формировании и развитии го­родского самоуправления. Как и в общеконституционном закреплении, новые акты решали проблемы общинного самоопределения на основе опыта Бельгии.

Положение 6 июля 1850 г. в Пруссии и Закон 29 июля 1851 г. вводили понятие о "единстве общины", признали местную полицию "обществен­ным делом" (что было крайне важным началом становления конкретного правоположения компетенции органов самоуправления), и, хотя бурго­мистр по-прежнему был независим от городского представительства и назначался королем, его заместителей предписывалось выбирать из числа депутатов общинного совета-собрания[18]. Вместе с тем - и это было наиболее существенным новшеством в развитии избирательного начала органов самоуправления городов - утверждалась так называемая классная система избирательного права: все имеющие право голоса городские граждане для выборов в общинные органы распределялись на 3 класса по уровню уплачиваемых налогов и каждый класс образовывал собственную курию выборщиков, имеющую право на 1/3 всех депутатских мест. Внешне направленная на сословное выранивание, классная система сразу же сформировала подавляющее преимущество в городском представи­тельстве наиболее имущей части населения города. Тенденции "после-мартовского либерализма" остались весьма скромными в своем зако­нодательном выражении. Новое Городовое положение Пруссии 30 мая 1853 г. снова подвергло пересмотру институты городского самоуправ-

ления, став "консервативной ревизией" Положения 1850 г. по образцу 1831г.[19]

По Положению 1853 г., городская община, организующаяся в целях самоуправления, включала всех самостоятельных и дееспособных граждан городского округа, подпадавших под имущественный ценз (домовладельцы, постоянное ремесло или доход с уплатой налога не менее 4 талеров в год). Городское собрание избиралось по классной системе, и доминирующее место в нем занимали домовладельцы[20]. Число депутатов в собрании— от 12 до 60— соответствовало численности населения. Наиболее крупные города имели специально установленные квоты состава собрания (например, Берлин - 126 депутатов). Собрание избирало сроком на год своего председателя, в функции которого входила только организация работы собрания. Звание депутата было почетным и не давало особых преимуществ.

Основным органом городского управления оставался магистрат во главе с бургомистром. По своему положению и правам магистрат по-прежнему был противопоставлен собранию города, и это сохранило его огосударствленный характер[21]. В магистрат входили бургомистр (или обер-бургомистр), его заместитель (или 2-й бургомистр), несколько советников и члены магистрата (последними считались должностные лица на жалованьи у магистрата: синдик, школьный инспектор, строи­тельный инспектор и др.). Бургомистр назначался сроком на 12 лет и утверждался королем, другие члены магистрата также на 12 лет (оплачиваемые) или на 6 лет и утверждались провинциальными властями (в итоге - Министерством внутренних дел). Важнейшим из полномочий магистрата было вводить в действие законы и постановления на территории городской общины; в его функции входили также подготовка городских собраний, управление имуществом и хозяйством города, ут­верждение всякого рода грамот, дипломов и так далее от города или дающих права на какие-либо звания, предоставленные учреждениям города. Кроме того, бургомистр единолично возглавлял городскую полицию.

В полномочия городского собрания входили принятие основных мер по управлению городским имуществом, утверждение смет расходов по городскому управлению. Собрание вносило предложения об установлении: собственных городских сборов, которые окончательно утверждались пра­вительственной администрацией (а на срок свыше двух лет - королем); городские сборы или налоги могли носить только добавочный к основным государственным характер либо иметь чисто случайную направленность (налог на домашних собак, на отстрел и продажу дичи I и т.п.). Собрание могло возлагать на граждан исполнение тех или иных обязанностей натурой.

Основным проявлением признания за городской общиной прав поли­тической корпорации было полномочие собрания представлять общину в целом и возбуждать ходатайства перед провинциальными властями или правительством об общинных нуждах. Как и по Положению 1831 г., за магистратом оставлено было право игнорировать решения собрания в случае противоречия их "общему благу". Право государства на высший надзор по отношению к городским властям реализовывалось не только в требовавшемся утверждении состава магистрата, но также в том, что отчуждение городского имущества, новые оклады членам магистрата и вообще большая часть финансово-хозяйственных действий его подлежали утверждению провинциальной администрацией (обер-президентом).

А главное - новое Городовое положение продолжало и закрепляло двойственное строительство городского управления, в особенности сосре­доточивая внимание на государственном определении функций и полно­мочий городских властей.

В силу возраставшей политической и правовой роли Пруссии в обще­германских государственных делах, прусское Городовое положение оказа­ло определяющее влияние на регулирование начал городского управ­ления в других областях Германии[22]. В 1856 г. оно было введено в Саксонии и, с некоторыми частными изменениями, в Вестфалии (по Положению 19 марта 1856 г. здесь, в частности в малых городах, долж­ность бургомистра имела общественный характер). Позднее аналогич­ные положения были введены в Гессен-Нассау (Городовое положе­ние 4 августа 1897 г.), или были обновлены прежние обобщающие акты.

В самой Пруссии некоторые дополнения были сделаны новым Законом 20 марта 1856 г., согласно которому в небольших городах (менее 2,5 тыс. жителей) магистрат рассматривался как непосредственный орган город­ского представительства, а собрания депутатов не существовало.

Система городского управления и правовой регламентации самоуправ­ления в других германских государствах имела некоторые и более су­щественные отличия, хотя структура органов, функции и полномочия были в главном схожими. В Рейнской области (Положение 15 мая 1856 г.) сохранилось своеобразие традиционной муниципальной системы: отсут­ствовало городское собрание, по-иному определялся количественный и профессиональный состав магистрата. В Ганновере главное внимание в ряду городских властей уделялось магистрату как органу вполне госу­дарственному и по порядку образования, и по полномочиям. Городовое положение Шлезвиг-Гольштейна в основном следовало прусскому (от 14 марта 1869 г.), однако имелись отличия в компетенции городского собрания и магистрата, в сроках полномочий депутатов собраний, совет­ников магистратов, в порядке их переизбрания. В Баварии не утвердилась система "классного" избирательного права, сохранялись общие избира­тельные права для всех граждан общины, и члены магистрата избирались пожизненно.

Особым правовым статусом обладал Гамбург[23]. С 1815 г. он имел права самостоятельного члена Германского союза и соответственно государст­венную автономию городского управления. Остался он самостоятельным членом Германской империи и по федеральной Конституции 1871 г. Такой же автономией, наряду с Гамбургом, обладали Бремен и Любек (до 1866 г. и Франкфурт-на-Майне). Городское собрание в этих городах (от 120 до 160 членов) основывалось на традиционных исторических предста­вительных органах, избиралось гражданами по специальным куриям и имело законодательные права. Это собрание избирало Сенат - основной правительственный и исполнительный орган. Сенат, в свою очередь, избирал бургомистра и его заместителей. Сенат составлялся наполовину из профессиональных юристов. Важнейшим его полномочием было право вето на решения собрания. В свою очередь, были специальные комитеты и административные бюро по отдельным функциям администрации при Сенате. По своему государственно-правовому смыслу это городское само­управление основывалось на полной автономии в рамках империи, и это закреплялось конструкциями городов.

Сложившаяся в основном по прусскому образцу к середине 1850-х годов система городского управления с выраженными чертами само­управления сохранилась в Германии практически без изменений до начала XX в. Законодательство в 1890-х годов дополнило и уточнило сферу полномочий городских властей. С учетом законодательного обновления прежних положений в отдельных германских государствах в 1910-х годах эта система сохранит свое общее очертание и правовые институты и в период Веймарской республики[24].

[20] Впоследствии, во второй половине XIX в., фактическое положение дел предоставило домовладельцам более 3/4 мест в городских советах-собраниях.