Муниципальное право зарубежных стран

Более всего система муниципальных органов зависит от таких факторов, как принцип административно-территориального устройства государства и характер государственного устройства (унитарное или федеративное). В зависимости от них выделяют 4 модели местного самоуправления: английскую, французскую, смешанную и советскую.

Английская модель (англо-американская, англосаксонская) характерна для стран, в которых действует система общего и статутного права.

Характерные признаки:

а) высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня;

б) отсутствие на местах уполномоченных (агентов) органов центральной государственной власти;

в) выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления;

г) осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов или через суд.

Французская модель (континентальная) характерна для стран, где действует романо-германская правовая система, распространена в большинстве европейских стран, на Ближнем Востоке.

Характерные признаки:

а) высокая степень централизации власти;

б) соединение государственного управления и местного самоуправления;

в) полномочия органов местного самоуправления определяются на основании негативного принципа правового регулирования (принцип: «Разрешено все то, что прямо не запрещено»);

г) в ряде искусственно созданных территориальных единиц, не являющихся географическими объектами, органы местного самоуправления могут вовсе отсутствовать.

Смешанная модель выработана на основе сочетания различных особенностей английской и французской моделей местного самоуправления.

Советская модель местного самоуправления, которая еще действует в некоторых зарубежных странах (Китай, Куба, КНДР).

Характерные признаки:

а) отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов власти;

б) реальная власть принадлежит партийным организациям.

Система местного самоуправления в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и правительств штатов, а также отсутствием прямого подчинения органов местного самоуправления государственной власти. В Конституции США отсутствуют нормы, напрямую регулирующие местное управление: статус, структура и функции местного (муниципального) управления устанавливаются на уровне штатов. В этой связи многие исследователи местного управления (самоуправления) в США нередко используют понятие: «муниципалитеты - креатура штатов», подразумевая под этим полную зависимость (в большинстве случаев) местных органов власти от власти субъектов федерации.

Однако и сами федеральные власти могут устанавливать прямые и непосредственные контакты с муниципалитетами, прежде всего экономического порядка, через систему федеральных займов и субвенций - субсидий специального назначения. Указывая на важное значение займов и субвенций в деятельности муниципалитетов, американские исследователи заявляют, что сегодня ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с федеральным центром и не существует ни одной функции местного самоуправления, где бы не была принята соответствующая федеральная программа.

Несмотря на наличие большого числа административных, правовых и даже политических проблем, связанных с федеральным финансированием деятельности муниципалитетов, государственные источники финансирования остаются основным способом вовлечения органов муниципального управления в сферу федерального регулирования.

Выделяемые органам местного самоуправления федеральным бюджетом (а также бюджетом штатов) субвенции служат решению нескольких основных задач. Во-первых, они призваны содействовать социальноэкономическому развитию относительно отсталых территорий, что достигается дифференцированным подходом с учетом исторических, географических, экономических, демографических, этнических и других особенностей самоуправляющихся структур. Во-вторых, семьям с низким доходом, инвалидам и матерям одиночкам по программам социальной защиты предоставляются компенсации, льготы и услуги по установленным государством нормам: по всей стране введены нормативы набора продуктов питания (исходя из состава и численности семьи), жилья, медицинского и коммунального обслуживания. В-третьих, создаются возможности для выравнивания округов и городов по параметрам обеспечения занятости населения, подготовки кадров и образования. В-четвертых, субвенции являются дополнительным источником расходов местных бюджетов, способствуют оптимизации налоговых ставок и распределению налогового бремени.

Таким образом, органы местного самоуправления в США, будучи автономными образованиями, создаваемыми по инициативе граждан, одновременно выполняют функцию конечных исполнителей программ и проектов федерального правительства и властей штатов.

Власти штатов, в свою очередь, обладают всем необходимым набором прав и полномочий, позволяющих им курировать и направлять деятельность органов местного самоуправления. Каждый штат самостоятелен в этой области, и, как следствие, в стране функционирует 50 различных муниципальных систем. Их правовой статус определяется Конституциями и текущим законодательством штатов, а также муниципальными хартиями - документами, содержащими все нормы, регламентирующие деятельность соответствующих муниципальных образований. В целом же система правового регулирования органов местного самоуправления в США носит неоднозначный характер, поскольку складывается из множества подсистем местного, штатного и федерального уровня, довольно часто противоречащих один другому.1

В настоящее время в США выделяют шесть традиционных видов административно-территориальных единиц со своими органами местного самоуправления: графства (counties); города (sities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns); тауншипы (townships), а также две нетрадиционные: специальные и школьные округа. Их классификация зависит от численности населения и степени урбанизации территорий, которые могут значительно колебаться и отличаться в этом отношении друг от друга. Так, например, статус «сити» имеют г. Шерилл (штат Нью - Йорк), насчитывающий около 3 тыс. жителей и 17-милионный г. Нью - Йорк и т. д.

Действующая в США система самоуправления достаточно жизнеспособна и гибка, что во многом объясняется постоянным вниманием к вопросам ее функционирования со стороны всех ветвей и уровней власти, а также заинтересованностью самого населения, потребности и нужды которого удовлетворяются в первую очередь на муниципальном уровне.

Важнейшую роль в американском самоуправлении играют муниципальные корпорации (сити, бороу, вилиджи, тауны), что обусловлено тем фактом, что они являются органами управления преимущественно в городах, где проживает 87% населения страны и где потребность в социальноэкономических и других службах, обеспечивающих жизнедеятельность человека, наиболее высока. Наряду с графствами они являются наиболее крупными структурами местного самоуправления в США. Графства - это своеобразные органы самоуправления, в большей мере типичные для сельской местности, где большая территория и невысокая численность населения.

Территориально графства и муниципалитеты теснейшим образом связаны между собой, поскольку более половины муниципальных образований входят в состав графств (39 городов выделены из графств и их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям и графствам). Главными рабочими органами в муниципалитетах являются советы, состав которых колеблется от 5 до 9 членов, а в городах с численностью более 500 тыс. - в среднем 13 человек.

 

Муниципальные советы - органы выборные; определение результатов выборов в местные органы власти в США осуществляется в основном по мажоритарной системе относительного большинства. Примечательной особенностью здесь является то, что Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать своих кандидатов. Во многом это реакция на существовавшие в начале XX в. избирательные технологии, когда исход выборов решался количеством денег и силовым давлением со стороны партий, а не свободным волеизъявлением народа.

Выборностью и коллегиальностью не исчерпывается качественная характеристика работы муниципальных советов. Действенность представительного начала и эффективность местного самоуправления раскрываются так же в полномочиях и функциях органов муниципальной власти, в правовом статусе выборных лиц и их отношениях с местным населением, в уровне взаимодействия между правительственной и исполнительной властями внутри каждого муниципального образования.

Органы местного управления, именуемые в США тауншипами и таунами - последняя «реликтовая» форма непосредственного (прямого) самоуправления народа - существуют сегодня только в 20 штатах. Их формальное отличие от муниципалитетов состоит в том, что их границы не зависят от концентрации населения: они могут включать в себя как редкозаселенные сельские районы, так и урбанизированные территории. Функции тауншипов менее широкие, чем у муниципалитетов, хотя в целом сходны с функциями последних.

Высшим органом большинства таунов является ежегодное собрание всех жителей (таун-митинг), имеющих право голоса. На собраниях решаются все важнейшие вопросы местного сообщества - экономические, социальные, бытовые и т. п. Оно избирает совет из 3-5 человек, который действует как исполнительный орган в период между собраниями. Одновременно избираются другие должностные лица: клерк, казначей, асессор, констебль (полицейский), уполномоченный по дорогам, надзиратель за бедными и др. Некоторые из этих должностей могут назначаться советом; советы также могут назначать менеджеров для выполнения функций главного администратора тауншипа. Многие американские специалисты по государственному управлению в США считают форму таунов и тауншипов устаревшей, неэффективной и обреченной на постепенное исчезновение.

 

Основными единицами регионального самоуправления в США являются графства (лишь в штате Луизиана такие территориальные образования называются приходами). Всего их насчитывается чуть более 3 тыс. и служат они главным образом для управления негородскими территориями. Первоначально графства создавались для реализации двух основных целей: оказания содействия штатам в проведении выборов и отправлении правосудия, а также для оказания различного рода услуг сельским жителям, включая строительство и поддержание порядка. Значение графств неодинаково в различных географических районах США. Так, например, на Юге они играют существенную роль в местном самоуправлении, в то время как в штатах Новой Англии значительная часть их функций выполняется таунами и тауншипами.

Как и в муниципалитетах, главные рабочие органы в графствах - советы. Они также избираются населением, хотя в некоторых графствах могут формироваться из должностных лиц сельских районов - таунов и та - уншипов. Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, так как наряду с советами местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от этого органа власти: шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, супер интенданта школ, землемера графства.

Шериф возглавляет полицию графства, производит аресты, вызывает в суд и т. п. Основные функции атторнея - надзор за соблюдением законов, расследование преступлений, представительство интересов графства в суде. Расследование дел об убийствах проводит коронер. Асессор графства занимается установлением размеров налогов и контролирует их сбор. Аудитор наблюдает за правильностью расходования денежных средств графства и осуществляет контрольно-ревизионные функции. Если казначей выполняет функции руководителя финансовой службы, то на клерка возложены функции секретаря совета графства.

В зависимости от характера воздействия совета графств на административный персонал в США используются три основных формы управления графствами: комиссионная форма, форма «совет - менеджер», форма «мэр - совет» («совет - выборный руководитель»).1

1. Комиссионная форма была наиболее традиционной, но в настоящее время находится в состоянии упадка. Ее отличительной чертой является то, что совет графства выполняет как законодательные, так исполнительные функции, а в отдельных штатах и судебные. В этой форме не предполагается наличие высшего должностного лица. При комиссионной форме нет разделения властей. Комиссия образуется из выборных лиц - уполномоченных (ссотт188Юпег8), каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В качестве недостатков этой формы называются бесконтрольность и круговая порука, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.

2. Форма «совет - менеджер» преобладает на западе и в некоторых южных штатах. Для этой формы характерно назначение советом на определенный срок профессионального чиновника - менеджера. Он подбирает необходимых лиц на важнейшие посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности и контролирует ее реализацию. За советом остаются полномочия по принятию постановлений в наиболее важных вопросах стратегического характера, установлению уровня налогов и утверждению бюджетных ассигнований.

3. Форма «мэр - совет» впервые появилась в 1835 г. В целом функции выборного руководителя аналогичны функциям менеджера из предыдущей формы, но выборный руководитель имеет еще и формальный статус главы территории. Его политическая роль и влияние значительно выше. Он наделяется правом вето на решения совета графства, имеет полномочия предлагать на рассмотрение совета основные направления политики графства, выступать от имени графства с публичными заявлениями. Форма «мэр - совет» воспроизводит построение органов федерации и поэтому носит условное название федеральной. Известны две разновидности этой модели (по аналогии с президентской республикой и парламентской): «сильный мэр - слабый совет», «слабый мэр - сильный совет».

Форма «сильный мэр - слабый совет» функционирует в большинстве крупных городов США. Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Эти и другие признаки позволяют говорить о наличии системы «сдержек и противовесов» в отношениях исполнительного и представительного органов, которые скорее обеспечивают не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях со стороны другой.

Кроме традиционных для США органов местного самоуправления (графств, муниципалитетов, тауншипов) для решения многих конкретных задач и вопросов, на местах создаются особые органы, выполняющие одну или несколько строго определенных функций (образование, водоснабжение, пожарная безопасность и т. п.) - «специальные округа». Они относительно автономны и самостоятельны в своих действиях от других органов местной власти и обладают правами юридического лица. В каждом специальном округе создается свой руководящий орган, состоящий, как правило, из 3-7 человек, избираемых населением, либо назначаемых властями штата или местными органами управления.

Примерами такого рода самоуправляющихся единиц являются школьные округа, традиционно выделяемые в особую группу специальных округов, поскольку все школьное законодательство и руководство деятельностью школ в том или ином штате регулируется и осуществляется, наряду с департаментом просвещения штата, местными школьными кругами.

В этих округах также создаются избираемые населением советы, которые наделены правом взимать специальный поимущественный налог для финансирования строительства и содержания школ, получать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав, и под общим контролем штата и графства заниматься всеми практическими вопросами школьного образования.

По сравнению с довоенным периодом, объем задач местного самоуправления в США значительно вырос. Причиной этого стали рост численности и запросов населения, сдвиги в социальной структуре общества, урбанизация, возросшие энергетические, транспортные, экологические и другие проблемы. Провозглашенный в начале 80-х гг. курс на «оздоровление экономики» сопровождается сокращением расходов на социальные, культурные и иные гражданские нужды, особенно беднейших слоев населения.