Становление местного (земского) самоуправления

Кризис феодально-крепостнических отношений в германской деревне на рубеже XVIII-XIX вв., а затем и последовательная законодательная отме­на личной крепостной зависимости крестьян (Баден- 1783 г., Пруссия-1807 г., Бавария- 1808 г., Вюртемберг- 1817 г. и т.д.) сделали объек­тивной необходимостью изменение административно-правовых отноше­ний в земской общине[25].

Первое крупное преобразование в статусе общин в Пруссии было осу­ществлено по Положению 7 июля 1821 г. (так называемое "Gemeinheits-leistung und Servitus Ablosungen Ordmmg"). "Все виды общинного владения отменялись и образовывалась единая и всеобщая единица - земская община (Landgemeinde), лежащих в черте селения или в пределах полевой марки; крестьянской землей признают все те участки,, на которые по прежним узаконениям возложены повинности, исправляемые крестья-

нами; принадлежность к селению определяется действительным владением на основании обычаев и грамот, доселе существовавших"[26]. Б 1820-е годы частичной реорганизации были подвергнуты институты общинной администрации, в основном сохранявшейся по положениям Всеобщего земского права 1794 г.

Основной единицей земского управления по-прежнему оставался вот-чинный округ с административной и судебной властью патримониального характера[27]. Это значение вотчинного округа в Пруссии было еще раз закреплено Законом 31 декабря 1842 г.: говоря об обязанностях местных властей по "призрению бедных", закон причислял к таковым властям только "господские имения"[28]. Судебные патримониальные права были несколько ограничены: законодательством начала XIX в. вотчинному суду подлежали только те преступления, которые наказывались арестом до 14 дней или штрафом до 5 талеров. В середине 1850-х годов возмож­ность вотчинника налагать арест своей судебной властью была огра­ничена уже до трех дней.

В других германских государствах процессы воссоздания общинного самоуправления на новых, нефеодальных началах протекали более за­метно.

Сохранявшееся более полувека влиятельное общинное самоуправление в Вестфалии (на основании Общинного устава от 1 июня 1758 г.), включая право избрания общинного совета, было разрушено в 1808 г. Однако уже в 1818 г. "Органическим указом, относящимся до общинного строения" и последовавшим за ним "Управленческим указом" от 1 марта 1822 г. общинные установления на выборном начале были восстановлены (еди­нообразные для земских и городских общин). Общиной руководил изби­раемый гражданами на два года общинный совет (Gemeinderat) и назна­чаемый правительством из трех выборных кандидатов местный пред­водитель (Ortsvorsteher). В случае переизбрания члены совета сохраняли свои должности уже пожизненно. Для реального ведения важнейших дел создавалась гражданская управа (Burgerausschu).

Пфальц, например, вплоть до революции 1848-1849 гг. сохранил вве­денное французским оккупационным Законом VIII года (1800 г.) местное управление с исключительно назначаемым магистратом. В королевстве Баден Законами 1808 и 1809 гг. земская община уже вполне утвердилась как самостоятельная единица самоуправления с общинным советом и бургомистром во главе; существовало и собрание граждан-общинников, правда без полномочий, определивших бы в какой-то мере деятельность совета и бургомистра.

Одним из проявлений тенденции к ликвидации исключительного стату­са вотчинных округов было учреждение нетрадиционных административ­ных единиц с передачей им основных полномочий по земскому управле-

нию. Так, в принятом в Вестфалии Положении о земской общине 31 ок­тября 1841 г. коммунальным союзом признавалась новоучреждаемая еди­ница - волость (Amtsbezirk), в которую на равных правах входили земские общины и вотчинные округа во главе с назначаемым правительством управляющим (Amtsmann). В волости создавался избираемый совет, права которого, правда, ограничивались лишь "домашним распределением на­логов"[29]. В некоторых других германских областях (например, по Поло­жению 23 июня 1845 г. для Рейнской провинции) городское и земское управление унифицировалось с учреждением однотипной администрации, возглавляемой бургомистром.

Второе существенное преобразование в общинном (и земском в целом) управлении было также теснейшим образом связано с государственно-правовыми итогами Революции 1848-1849 гг. - прежде всего с отменой феодальных прав, а вместе с ними и патримониальной юстиции.

В Пруссии отмена вотчинных прав земельных собственников была произведена Законом 11 мая 1850 г., но в общей форме и с оговоркой о пролонгировании конкретной правовой проработки на два года. Спустя два года, в условиях спада общественного движения и консервативной реакции, по Закону 14 мая 1853 г. отмененные ранее права были практи­чески восстановлены в своей силе.

Собственно, обновление правового определения организации земского управления и формирование основных институтов нового земского само­управления производились двумя одновременно опубликованными Зако­нами 14 апреля 1856 г. Один закреплял сохранение вотчинной, по сути, власти за обладателями "городских имений": из прежних феодальных прав отменялась только патримониальная юстиция, а ранее провозгла­шенная отмена свободы вотчинников от налогообложения так и не была введена. Второй - это, собственно, новое Положение о земской общине 1856 г. - был "не более чем новеллой к Всеобщему земскому праву"[30]. Однако если прогресс в смысле политики права, осуществленный этими законами, был незначителен, формально-правовое значение их было ве­лико: Положение 1856 г. отрегулировало и закрепило единство правоположения земской общинной организации.

Земская община строила свою организацию на традиционных исто­рических началах, которые закреплялись особыми местными установле­ниями, утверждавшимися правительством (Министерством внутренних дел)[31]. Как правило, полноправный общинник имел один голос в собрании для избрания общинных представителей. Введенная, однако, в 1850 г. в Пруссии классная система выборов по городским общинам, оказала влия­ние и на земские, в том числе и в других областях Германии; в осо­бенности там, где в 1840-1850-е годы была унифицирована организация земского и городского местного управления. Впервые в Германии, впро­чем, распределение избирателей в общине на 3 класса, каждый из ко-

торых формировал равную по численности курию выборщиков, было ус­тановлено в законах об общинном устройстве 31 декабря 1831 и 3 августа 1837 королевства Баден. В некоторых областях вводилось голосование по классам на пропорциональной оценке - "дробные" голоса (1/4, 1/2 и т.д. соответственно сумме повышения уплачиваемого налога над необходи­мым для одного "полновесного" голоса). В Вестфалии, например, уплата налогов суммой свыше 75 талеров давала право на несколько голосов.

Собрание общины имело своими основными полномочиями обсужде­ние "своих нужд и недостатков", раскладку общинных податей и управле­ние общинным имуществом (в селе это прежде всего было совместное пользование лесом, другими угодьями).

Общиной руководил старшина (Schultze) и два его помощника (Schop-реп). Староста избирался на собрании, либо традиционно им становился обладатель особого "старшинского" земельного выдела, либо он назна­чался вотчинником округа. Право утверждения общинных должностных лиц оставалось за земским советником-ландратом. В хозяйственном отно­шении земские общины особых полномочий не получали: без разрешения ландрата или вотчинника округа они не могли ни приобретать имущество, ни сдавать в аренду, отступать от установленных смет, раскладок. На общину возлагалось хозяйственное управление школами земств (за счет самой же общины). Основным финансовым источником общинных средств был сбор с поселенцев, вновь поселяющихся в общине[32].

Вотчинные округа оставались характерной чертой местной органи­зации, и организацией вполне сословной по своему характеру[33]. Закон 14 апреля 1856 г. лишь ограничил возможность нового образования таких округов: теперь это стало вопросом, решавшимся в порядке не частного, но публичного права. Права такого округа вновь жаловались имению всегда индивидуальным актом верховной власти. Основное число этих округов оставалось традиционным со времени абсолютной монархии. Но в XIX в., после отмены крепостного права, сложился особый тип новых вотчинных округов - вотчинные округа нового права. Это вторые по типу вотчинные округа могли быть образованы (согласно Закону 1856 г.) из земель, не принадлежавших общине, из части земского общинного округа или выделены из большего вотчинного округа; могли быть также приданы права вотчинного округа земской общине в целом, по тем или иным причинам ставшей индивидуальным владением.

Вотчинные округа не были только принадлежностью Пруссии, хотя в силу особой роли в ней юнкерства и были здесь наиболее характерны для

земской местной административной организации. В Баварии сходным статусом обладали особые Gemarkungen (правда, к таким относились лишь королевские замки с прилежащими землями, заповедники и иные ненасе­ленные местности). Ограниченный характер имели вотчинные округа в Саксонии и Вестфалии, причем различалось и положение населения этих вотчинных округов. Так, если в Саксонии население общин (в рамках Gutsbezirk) лишено было прав участия в администрации, то оно и не несло расходов по местному управлению (к традиционным функциям местного управления и соответственно общинных издержек законодательство 1850-1860-х годов добавило издержки по борьбе с заразными болезнями, содержание школьных зданий, дорог).

К середине XIX в. завершилось правовое оформление центральной в последующем единицы в представительном самоуправлении окружного (уездного) управления.

Сословные собрания по округам и провинциям были известны еще законодательству "просвещенного абсолютизма" (в Пруссии упоми­нались во Всеобщем земском праве 1794 г.), однако они не были никоим образом элементами администрации. Попытка ввести новое окружное устройство вместо исключительно государственной власти ландрата была предпринята еще в начале XIX в. По указу 30 июня 1812 г. в целях усиления полицейской централизации и введения жандармских учреж­дений ландрата должен был заменить директор округа (админист­ратор и начальник полицейских отрядов). При директоре создавалась выборная администрация - управление округа (Kreisverwaltung). Управле­ние должны были составлять 6 депутатов от сословных курий: от вотчинников округа, от городов и от земских общин. Однако из-за противодействия земского дворянства и вотчинников новая организация введена не была[34].

В 1820-е годы окружное начало в организации местного управле­ния и самоуправленческих представительств утвердилось в Германии почти повсеместно. В 1823 г. прусское законодательство отрегулировало принципы организации окружного сословного представительства -окружного (уездного) съезда (Kreistag). Эти окружные съезды-собрания избирались по трем сословным куриям. Вотчинные землевладельцы имели индивидуальные голоса. Города посылали депутатов по размеру города и по местному уставу. Земские общины располагали в собрании, как правило, 3 депутатскими местами на весь округ. Дополнительную, традиционную курию образовали так называемые господа (титулованные особы, наследники имперских прав и т.д.), которые участвовали в собрании с персональными, именными голосами. Собрание имело право устанавливать общественные повинности в пределах округа, а также собственные окружные налоги-сборы (в размере не свыше 10% от государственных налогов, и только на непродолжительное время). Глав­ной функцией окружного собрания было представление правительству кандидата в ландраты.

Представительство в этих окружных собраниях было в общем сурро-

гатом самоуправления. Собрания не обладали ни самостоятельностью, ни достаточными полномочиями, а преимущественно "утверждали" или "при­водили в действие" правительственные решения по округу. Собрания были крайне недемократическими по своему составу в отношении ко всему населению округов: в Пруссии в конце 1850-х годов из почти 6 тыс. всех членов окружных собраний (округов-уездов было 322) 4/5 составляли депутаты из курии вотчинников, и остальное приходилось на места де­путатов городов и земских общин, хотя население, представлявшее депу­татов по 2 и 3 курии, более чем в 100 раз превосходило числом обла­дателей вотчинных имений.

Узкосословный характер окружного представительства и его несоот­ветствие потребности в новой организации местного управления вызвали к жизни проекты его преобразования. Создание окружного полноценного представительного собрания к концу 1860-х годов стало главной пробле­мой совершенствования всей системы местного управления в Пруссии: ставились вопросы о перераспределении числа депутатов между куриями, о преобразовании должности ландрата в выборную и ответственную, о содержании и о государственном характере полномочий окружных властей[