Реформы 1870-х годов : установление системы местного самоуправления

Решение многих проблем организации земского управления - как свя­занных с новейшими политическими требованиями, так и касающихся только более детального правового регулирования - осуществилось толь­ко после образования в 1870 г. Германской империи, принятия Консти­туции 1871 г. и завершения тем самым государственно-правового строи­тельства нового единства германских государств.

Вопросы о необходимости нового местного устройства в чисто адми­нистративном плане встали в 1868 г. после организации новых провинций в итоге аншлюса (результат победной войны с Австрийской империей). Консервативный проект 1869 г., посланный в ландтаг и разработанный в правительстве, фиксировал в основном старую местную организацию и был потому отброшен главой прусского правительства О. Бисмарком. Новое решение было разработано в духе важнейших административно-правовых идей Х.Р. Гнайста и его понимания самоуправления как управ­ления прежде всего государственного, а также отрицания необходимости выборности для должностных лиц (здесь у Гнайста и его сторонников проявилась абсолютизация значения принципов английского самоуправ­ления[36]). Несомненное влияние оказал опыт земских учреждений в России, созданных по реформе 1864 г.; особое внимание ему уделял лично канцлер Бисмарк.

Основным актом реформы стало Положениие об окружных (уездных) земских учреждениях 18 декабря 1872 г., бывшего законом Пруссии, но

распространившегося на большую часть Германии[37]. Положение фор­мально регулировало окружное управление, но затронуло и большинство низовых органов, общинных властей и в целом правоопределяло главные институты всего земского управления. При всей социально-правовой ограниченности своих начал. Положение существенно видоизменяло (что стало даже причиной частого правительственного кризиса) старый прус­ский порядок в местной администрации, в том числе и принципы со­циально-политических позиций полуфеодального земледельческого дво­рянства.

Центральной единицей в системе местной администрации и само­управления теперь становится округ (Kreis), в каждом из которых образо­вывалось "земство с правами юридического лица для заведования делами, относящимися к местным пользам и нуждам округа" (§ 2). Города с населением свыше 25 тыс. могли образовывать отдельный округ (§ 4). В округе учреждалось окружное земское собрание численностью от 25 до нескольких десятков депутатов (пропорционально населению) (§ 84). Де­путаты избирались на 6 лет (§ 107) населением округа по трем куриям:

а) крупных земледельцев с определенным имущественным цензором,

б) общин и прочих землевладельцев, не вошедших в первую курию;

в) городских сообществ (§ 88).

Основным новшеством в системе выборов и избирательном праве была сориентированность не на сословные, а на чисто территориаль­ные и имущественные принципы участия. Преимущественное представи­тельство имели две первые курии. С учетом куриальных ограничений избирательное право стало всеобщим для мужчин - как и в высшие представительные органы империи: в выборах участвовали все подданные империи, старше 21 года, самостоятельные и не опороченные по суду (§ 96). Окружное земское собрание получало право представлять все земство (§ 115), издавать собственные постановления, составлять раскладки налогов и хозяйственные сметы, определять правила по использованию общественной собственности и т.п. (§ 116). Решения в собрании принимались публично, большинством голосов присутствующих (§ 124).

Новым учреждением стала окружная земская управа - основной ис­полнительный орган земства, в которую наряду с прежним земским со-ветником-ландратом включались еще 6 членов, избиравшихся земским собранием сроком на 6 лет с условием обновления состава в два года на 1/3 (№ 131, 133). Управа уполномочивалась исполнять решения собра-

ния, назначить должностных лиц земства, вести общее заведование делами собрания и земства округа (§ 134).

Председателем управы и главным администратором округа оставался земский советник-ландрат. Назначался он, как и прежде, королем, но уже из лиц, представлявшихся собранием с учетом их "пригодности"[38] прош­лой службы и ряда цензов (возраст, образование, оседлость) (§ 74). Ландрат рассматривался как правительственное лицо, "охранитель государст­венного интереса в земстве" и заведующий делами общего управления (§ 76).

Округ разделялся на волости (Amtbezirk) и городские участки (Stadtbezirk). Волость не имела представительного устройства и была ] чисто условной административно-полицейской единицей. В волости учреждалась волостная управа, составлявшаяся решением окружного земс­кого собрания, и должность волостного старшины, который назначался правительственной администрацией по рекомендации окружного собра­ния. Основной функцией волостных властей было заведование местной полицией (§ 59). Поэтому в главном их деятельность определялась подчинением Министерству внутренних дел.

В волость объединялись от одного до нескольких общинных или вотчинных округов (§ 21). Общинный округ (Landgemeinde) сохранял прежнюю организацию: староста (Schulze. Richter) и два заместителя, избираемых общиной сроком на 6 лет (§ 22-24). Старосты устверждались ландратом, которыми мог отказать в утверждении теперь только при согласии управы земского окружного собрания (§ 26). Вотчинники устра­нялись полностью от влияния на администрацию на самих вотчинных округов. Староста осуществлял низовую полицейскую власть с правом дознания, предварительного ареста и т.п. (§ 30); никаких собственно управленческих функций на него уже не возлагалось.

Наиболее существенными были перемены в правах вотчинников - глав вотчинных округов. Собственно, этот момент и стал главным предметом правительственной борьбы вокруг Положения. Правами вотчинного старосты теперь мог обладать владелец вотчинного участка (который уже ранее утратил свой чисто привилегированно-сословный характер). Таким новым "вотчинником" могло быть теперь и юридическое лицо, и иностранный поданный и др. Правда, в таких случаях они должны были назначать себе заместителей по управлению. Должность вотчинного старосты (прежний Gutsherr) теперь подлежала утверждению земским советником (§ 33). Полностью лишался вотчинник и полицейской власти (§ 46).

Принципиальным институтом новой окружной земской организации в целом была ее подконтрольность правительству как органу высшего надзора: окружное земское собрание могло быть распущено королем (§ 179) без всяких предварительных условий и обоснований, король же утверждал постановления и вводимые от собрания правила; иные

решения собрания подлежали утверждению правительственной адми­нистрацией (§ 176).

Спустя три года аналогичное устройство было "распространено и на высший территориально-административный уровень Пруссии и других германских областей - на провинцию, согласно Положению о провин­циальных земских учреждениях 29 июня 1875 г.[39]

Провинциальное земство также обретало права юридического лица (§ 1) и политической корпорации. В провинции создавалось общее провинциальное земское собрание (Provinziallandtag), которое состав­ляли выборные от округов представители земства и городов; де­путаты избирались сроком на 6 лет (§ 19). Депутатами провинциального собрания могли быть только земельные собственники с учетом возраст­ного ценза и оседлости (§ 17). В полномочия собрания включались общее представительство земства провинции, заключения по зако­нопроектам (§ 34), хозяйственно-финансовые дела, аналогично окруж­ным (§ 36-39), а также право на политические обращения к правительству (§ 44).

Провинциальное собрание избирало провинциальную управу из 7-13 членов, возглавляемую также избираемым земским директором. Их положение и полномочия были в основном аналогичны окружным учреждениям. Однако земский директор не был администратором провин­ции - правительственным лицом здесь оставался обер-президент, абсо­лютно не связанный с самоуправленческими органами и не зависевший от них. Он и осуществлял надзор за провинциальными земскими властями от имени правительства, а также общее руководство их деятельностью, руководил выборами в провинциальное собрание, направлял реализацию собранием основных своих полномочий. Созывалось провинциальное собрание королем и могло быть им распущено, но уже только по представлению Комитета министров земли (§ 122).

Мероприятия в области местного самоуправления 1870-х годов в Пруссии оказали прямое воздействие на законодательство 1880-х годов в других германских государствах и областях. Реформы 1870-х годов завершили развернувшийся с начала XIX в. общий процесс формирования в Германии целостной системы местного управления и структуры нового самоуправления. Ими была создана соподчиненная система земских учреждений с представительными органами на всех уровнях: община -округ - провинция. Все представительства достаточно высокого уровня обладали правами политической корпорации. Главные лица местной администрации стали определяться или полностью на выборных началах, или с учетом решений представительных органов. Земские органы обрели выборные исполнительные управы. Представительство основывалось уже не на сословном, а только на цензовом критерии. Это было несомненным движением вперед не только в отношении формального

развития самоуправленческих прав населения, но и в отношении общей линии право-административной политики государства[40].

Социально-правовой характер проведенной реформы был значительно менее прогрессивным. Тенденция к переустройству местного управления на началах "правогосударственных", могущих соответствовать социаль­ным позициям не только полуфеодальных землевладельцев, выражена была в реформах очень скупо. Доминирование государственного интереса в организации местного самоуправления (но уже в новой правовой и политической форме) сохраняло господствующее влияние на местные органы и местные дела старого юнкерства и близких к нему социальных сил. Положение 1872 г., отмечал Ф. Энгельс, "отнимает у отдельного юнкера принадлежащую ему в силу феодальной привилегии власть, чтобы под видом самоуправления округов вернуть эту власть классу юнкеров"[41].

Реформа 1870-х годов вместе с тем отразила и утвердила в общей системе все прежние особенности германского управления и ограничен­ность принципов его строительства. Реформа завершила создание системы самоуправления в сильно выраженном огосударствленном содержании этого самоуправления, причем с подчинением во многом принципам чисто бюрократической организации - "прусская бюрократия в главном определила сильнее прочего характер реформы"[42]. Все земские должности были не столько представительно-контролируемыми, сколько подлинно бюрократическими (nicht Mandate, sondern wirkliche Aemter). Вертикальное соподчинение земских властей было только бюрокра­тическим: староста - волостной старшина - земский советник - обер-президент. Соподчинения к взаимозависимости самих представителей собраний разных уровней не было. Главное же заключалось в том, что полномочия представительных собраний, не говоря уже об преиму­щественно совещательном выражении, были крайне узкими в конкретно правовом определении и не охватывали даже всей сферы местных дел. Местная администрация по отдельным ведомствам, местная полиция оставалась вне их ведения. Не решена была одна из главным проблем-элементов "правового" самоуправления (по Гнайсту): право собраний на введение коммунальных налогов и тем самым на обеспечение определен­ной финансовой самостоятельности для действий самоуправленческих властей[43]. Освободившись от сословных перегородок, избирательное право в земствах (и активное, и пассивное) было излишне стеснено имущественным характером (что в общем-то закономерно в известных пределах в решении местных дел неполитического содержания). В

сущности, главная роль земств разных уровней была в представительстве населения общины, округа или провинции, если король или прави­тельство "пожелают" представить на их совещательное обсуждение какой-либо вопрос.

Основы системы местного самоуправления, установившейся в резуль­тате реформ в Пруссии 1870-х годов в последовавшего за ними законо­дательства в других германских государствах 1880-х годов сохранились практически неизменными до конца века, а с учетом обновления положе­ний об общинах в 1890-е годы - и до крушения монархии в Германии[44].

Некоторые новые тенденции в развитии самоуправления. XIX столе­тие принесло перемены в административное положение протестантской церкви к Германии. Накануне революции 1848-1849 гг. в ряде германских государств были приняты законы, разрешавшие образование новых религиозных обществ. Одним из итогов политического и правового обновления послереволюционных лет стало повсеместное признание самостоятельных прав и самоопределение общины, хотя только в герцогстве Ольденбург тогда церковь была отделена от государства[45]. В 1861 г. в Бадене была признана в правовом смысле свобода церковных общин. Прусское законодательство, последовавшее за так называемым движением Культуркампфа, в 1873-1875 гг. установило и признало собственную самоуправленческую (хотя только в церковных вопросах) организацию церкви также по трем уровням: община - окружной совет - синод. В рамках этих объединений церковные общины организовали решение своих дел на представительных началах, с участием не только собственно духовных лиц, но и верующих мирян, членов общин.

Еще в 1850-1860-е годы начали создаваться общественные союзы-самоорганизации, которые вновь возвращались к принципу не местного, но профессионального и отраслевого самоуправления. Эти союзы наде­лялись правительством особыми полномочиями по специальной узкой социальной сфере: общественному призрению и социальной помощи (Armenverbände, Arbeitsvereine), медицинскому делу, школьному делу (медицинские и учительские съезды). Эти новообразующиеся органы не были только общественными объединениями, поскольку рекомендации и решения, принимаемые ими, были обязательными рекомендациями для всех профессиональных работников.

В конце XIX в. проявилась тенденция к общенациональному объеди­нению самоуправляющихся единиц с чертами политической общности. Одним из первых таких объединений стал городской съезд (Städtetag), в котором на началах представительства принимали участие органы и учреждения городского самоуправления. В 1911 г. организация таких целевых объединений была признана законом: союзы "со специальными целями" получали права юридического лица и права представлять в политическом отношении своих членов. В начале XX в. эти объединения стали важным фактором политической жизни Германии[46].

* * *

На протяжении XIX в. (как и в предыдущий, несравнимо более длитель­ный период своего становления и развития) самоуправления в Германии сохраняло специфические стороны своей организации, которые выра­жали особенности ее общей социально-политической и правовой истории, Но в то же время в них выявлялась та именно самостоятельность и особенность истории конкретной страны или правовой общности, которая не нуждается в дополнительных разъяснениях ее происхождения. Эта специфичность выразилась как в своеобразии общего пути становления самоуправления исторически, так и в особых чертах общей организации самоуправления, складывавшейся в итоге этого развития, в административно-правовом отношении.

К числу особенностей исторического развития самоуправления в Германии, во-первых, следует отнести раздельное (и с сохранением индивидуального своеобразия институтов) зарождение и развитие го­родского и земского самоуправления. Причем если в период феодализма (XI-XVTII вв.) органы и институты самоуправления вообще прежде представлены были в Германии городским самоуправлением, но в XIX в. доминирующим стало земское самоуправление, вплоть до поглощения городского как частного подвида. Второй особенностью можно отметить то, что основной, опорной единицей формирующейся, затухающей и вновь возрастающей самоуправленческой организации в Германии была самоорганизующаяся община, имеющая исторические основы главным образом в совместном проживании и совместном производстве; ис­торические судьбы этой общины самым прямым образом сказывались и на судьбах институтов самоуправления. В-третьих, самоуправление в Германии, в особенности с периода абсолютной монархии, харак­теризовалось значительной финансовой слабостью самоуправленческих органов - и это наследие феодальной эпохи сохранило свое воздействие на формирование полномочий самоуправления в условиях буржуазной монархии.

Наконец, в силу своеобразия государственной политики по отношению к самоуправлению, очевидного давления на него со стороны монархи­ческих правительств разных германских государств, в силу подчинения его институтов государственным интересам, законодательно закреплялась и получала правовое оформление прежде всего чисто внешняя органи­зация самоуправления, но не институты полномочий и прав самоуправ­ленческих органов и представляемых ими общественных единиц. Даже в XIX в., когда в повестку исторического дня стал вопрос о создании общественного самоуправления в новом смысле, государственная поли­тика решала его преимущественно в свете общеадминистративной проб­лемы децентрализации управления, хотя административная децентра­лизация и общественное самоуправление далеко не равнозначные характеристики политической системы.

Особенности право-административного облика германского самоуправ­ления в целом, в разной мере и по-разному, но настойчиво проявлявшиеся на всех этапах его развития и характеризовавшие в целом достигнутый к

исходу XIX в. уровень самоуправления в государстве и обществе, многоплановы.

Исходной "гражданской единицей" любого из органов самоуправления любого уровня был не просто гражданин, но "имущественное лицо". Это придавало социально ограниченный смысл всей системе и институтам самоуправления и тормозило то главное социально-политическое движе­ние, то начало демократии, которое и несет в себе формирующееся самоуправление. Германское самоуправление так и не знало главного элемента любого развитого самоуправления отсутствия вмешательства посторонней власти; оно носило ярко выраженный огосударствленный характер. Это, в свою очередь, обусловило то, что полномочия отдельных органов и всей системы самоуправления носили транзитивный, переданный государственной властью характер; обособление и правовое отмежевание собственных "общинных дел" практически только наме­чалось.

В организационном плане система самоуправления основывалась на переплетении выборно-представительского начала и бюрократически-иерархических принципов, причем последние определяли формирование и деятельность наиболее общественно значимых учреждений самоуправ­ления. В системе самоуправления самодовлеющий вследствие этого характер носили исполнительные органы сравнительно с учреждениями общественного представительства и депутатскими собраниями. Исполни­тельные органы практически не были подконтрольны представительным собраниям и могли осуществлять свою деятельность даже при их неодобрении. Одной из самых специфических особенностей самоуправ­ленческой организации в Германии было то, что участие в представи­тельных и исполнительных органах основывалось не на общественной добровольности граждан, но на своего рода праве-обязанности, на "принудительной" демократии: отказ от участия в деятельности органов самоуправления вел к общественным последствиям, включая ущемление в правах и усиление налогообложения.

Преследуя утилитарно-финансовые цели, такой подход превращал самоуправление в род государственной или общественной повинности. Вместе с тем несомненно и то, что следствием длительно применявшейся "принудительной демократии" стал несравненно более высокий уровень личной гражданской ответственности в Германии (сравнительно, напри­мер, с Францией или Россией). Наконец, германское самоуправление не сформировало в своем развитии тех полномочий и прав, которые состав­ляют собственно существо самоуправления в "правовом" смысле: право на самостоятельное и (в случае необходимости) принудительное осуществ­ление своих - местных или иных - прав и функций.

Важное воздействие на формирование организации и институтов самоуправления в Германии оказывала на протяжении XIX в. германская государственно-правовая и административная наука. Многие ее идеи и концепции - в том числе получавшие общеевропейские влияние и извест­ность - были самым тесным образом связаны с особенностями истори­ческого самоуправления в Германии, абсолютизировал его черты, заменяя теорию политики политической прагматикой.

 

 

[17] HefterH. Op. cit. S. 217.

 

[18] Hefter И. Op. cit. S. 320-321. 232 [19] Hefter H..Op.cit. S. 331.

 

 

 

[21] HefterH. Op.cit. S. 332.

 

[22] Dieckmann К. Verwaltungsrecht: Ein Hand- und Lehrbuch für Einführung in die Verfassung und innere Verwaltung des Deutschen Reichs und Preußen. В., 1923. S. 643-667.

 

[23] См.: Шоу А, Указ. соч. С. 576-578.

 

[24] Hue de Grais P. Handbuch der Verfassung und Verwaltung in Preussen und dem Deutschen Reich. 24. veränd. Aufl. В., 1927. S. 144-148.