Тема3. Методология государственного и местного управления.

Вопросы лекции

1. Исследовательский и инструментальный методы.

2. Демографическая, политическая, производственная, пространственная структура.

Деятельность в сфере государственного и муниципального управления имеет свои особенности, заключающиеся главным образом в концентрации внимания на решении вопросов общественного значения. Соответственно, методология решения возникающих здесь проблем не может не включать в себя, наряду с критериями эффективности, также критерии публичности и социальной консолидации. В соответствии с этими требованиями, лицо, действующее в режиме публичной власти, при принятии решения должно отбирать общественно признанные варианты эффективного решения.

Особенностью методов, используемых в исследовании систем государственного и муниципального управления, является их тесная привязка к нормативно-бюджетной базе территориального образования, призванная обеспечить прозрачность и подконтрольность в деятельности органов управления, их ориентацию на удовлетворение потребностей граждан и реализацию общественного интереса.

В соответствии с принципами организации системы государственного и муниципального управления, процесс регулирования отношений в этой сфере имеет многоуровневый характер и распределяется между ними с учетом последовательности в механизме передачи властных полномочий от высшего уровня к низшему.

Методы, используемые в режиме организации государственной и муниципальной власти, могут быть разделены на два вида: исследовательские и инструментальные. Критерием различия между ними является несовпадение целей и сфер использования. Исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой системы, тогда как инструментальные — на проектирование новых систем, новых подходов. В основе методологии исследования механизма государ­ственного и муниципального управления лежит системный подход. В зависимости от целей и характера исследования осуществляется использование того или иного метода в изучении управляемой системы. При этом сама система обнаруживает лишь те свои особенности, которые в состоянии выявить применяемый к ее анализу конкретный метод. К числу этих методов следует отнести методы моделирования, логический анализ, причинный анализ, социально-экономическое экспериментирование, тестирование, морфологический анализ, функциональное проектирование, методы экспертных оценок, факторный анализ и др.

Каждый из представленных здесь методов имеет свою сферу применения и может использоваться в зависимости от целей управления, а также специфики объекта управления. Системы управления следует рассматривать главным образом в качестве разновидности мягких систем, предполагающих равновероятный набор интерпретаций, критерием выбора которых чаще всего выступает интуиция. Если методы моделирования больше подходят для имитации динамики определенной системы показателей исследуемого объекта, то методы экспертных оценок призваны зафиксировать субъектное значение параметров такого объекта, объективный характер которого не столь явно выражен в акте его рациональной трактовки. Логический анализ позволяет выявить в содержании взаимосвязей между исследуемыми явлениями вариант соотношения их логического объема, направление и характер эксплицитной зависимости между ними. Причинный анализ акцентирует внимание на выявлении в такой структуре цепочки причинно-следственных связей, образовании в ней замкнутых контуров. В ходе социально-экономического экспериментирования осуществляется отслеживание значимых изменений в объекте управления путем сопоставления экспериментальных и контрольных показателей, полагаемых в качестве непременных условий эксперимента. Тестирование и функциональное проектирование дают оценку этим изменениям и обосновывают возможность их искусственного синтеза. Морфологический подход представляет собой упорядоченный способ рассмотрения предмета и получение систематизированной информации по всем возможным решениям исследуемой проблемы. При помощи морфологического метода становится возможным определение приемов, используемых для получения полной информации о данном классе явлений, а также обзор полной цепочки следствий, вытекающих из данной причины. Факторный анализ устанавливает прочность всех связей между переменными, выбранными для исследования. Он позволяет не только выделить группы наиболее взаимосвязанных признаков, но и отделить несущественные признаки от существенных, «ценить их информативность. Таким образом, с помощью этого метода можно объяснить отклонения или воспроизведение наблюдаемых корреляций с помощью меньшего набора линейных комбинаций исходных переменных. Задачей факторного анализа является процедура определения отдельных факторов, влияющих па изменение результативного показателя, установления формы функциональной и стохастической зависимости между результативным и факторным показателями. К числу инструментальных методов, используемых для организации функционирования систем государсвенного и муниципального управления, можно отнести нормативный, балансовый и статистический методы.

Нормативный метод предполагает использование норм и нормативов в налаживании эффективной деятельности органами государственной и муниципальной власти. На основе специально разрабатываемых нормативов определяется рационально выверенный спектр базовых потребностей населения в товарах и услугах, структура затрат и объемы ресурсов для реализации приоритетных целей и задач. К перечню наиболее значимых нормативов, используемых для рационализации системы государственного и муниципального управления, следует отнести минимальный уровень оплаты труда, минимальный уровень пенсии, прожиточный минимум и пр. С учетом действующих нормативов формируются бюджеты всех уровней, определяются размеры дотаций и трансфертов, рассчитываются объемы финансирования вносимого на рассмотрение представительных органов власти законопроекта.

Методологической предпосылкой к обоснованию экономической модели деятельности органа государственной или муниципальной власти является предписанная ему необходимость выдерживать принятые государственными и местными органами власти стандарты, которые позволяют контролировать деятельность специализированных служб с нескольких сторон: общей экономической рентабельности проводимых мероприятий; получаемого от реализации мероприятия социального эффекта и составленного графика проведения мероприятий.

Нормативы можно разделить по сферам их применения. Таким образом, выделяются нормативы в технической, жилищной, социальной, строительной, правовой сферах. Другим основанием их выделения является способ выражения. В соответствии с этим основанием выделяются количественные и качественные нормы. Количественные нормы (нормативы) имеют, как правило, форму ограничений по минимальной, усредненной и максимальной величине. Качественные нормы выражаются в форме предписаний и законодательных актов, определяющих образцы санкционированного в рамках данной ситуации поведения.

Балансовый метод используется при разработке и исполнении бюджета территориального образования, служащего непременным условием функционирования и развития территории. Использование балансового метода позволяет определить оптимальные соотношения между доходными и расходными статьями бюджета, ведущими отраслями территориального образования. Установление балансов в потреблении материальных ресурсов дает возможность соблюсти пропорции и распределении объемов финансирования между различными хозяйствующими субъектами на территории.

Особое значение сегодня на региональном уровне отводится разработке региональных межотраслевых балансов, которые должны быть методологически вписаны в межотраслевой баланс страны.

Статистический метод предполагает использование средств математической статистики в выявлении складывающихся в обществе тенденций на основе анализа пространственных (территориальных) рядов данных. Применение статистических методов является возможным при условии государственной поддержки статистического мониторинга состояния и характера функционирования социальных институтов, а также учета базовых показателей, служащих индикаторами оценки этого состояния и функционирования. Ключевыми показателями на государственном уровне принято считать основные макроэко­номические показатели (ВНП, ВВП, национальный продукт и др).

Более сложным представляется перевод расчетов основных показателей указанных счетов на региональном уровне. Среди основных показателей региональной экономики следует назвать показатели ВРП (валового регионального продукта), выпуск товаров и услуг, валовую добавленную стоимость, инвестиции в основной капитал и др. Трудность выделения этих показателей в отдельную группу состоит в сложности разделения государственного и регионального уровней в части распределения затрат и результатов деятельности между ними, а также в разделении экономических субъектов, действующих на территории, на резидентов и нерезидентов, различия между которыми не до конца отображаются в статистике учета доходов и потребления. Сегодня внутри региона функционируют предприятия как с федеральной, так и с региональной пропиской, что не всегда четко отслеживается органами статистики.

Среди наиболее характерных статистических приемов, применяемых в исследовании социально-экономических и политических процессов, можно выделить корреляционный анализ, линейно-регрессивный анализ, исчисление индексов и коэффициентов.

Особое внимание при анализе системы государственного и муниципального управления следует уделять различным методологическим подходам, предполагающим выработку теоретических установок на использование способа представления исследуемого объекта. Трансформация характера соотношения между функциями при переходе с одного территориального уровня на другой ставит вопрос об условиях этой трансформации, особенностях функционирования органов власти на этих уровнях, способах и формах влияния политической элиты на основные направления экономического развития страны, региона, отрасли. Теоретическая установка на исследование системы управления территориальным образованием предполагает выбор адекватного ее характеру критерия устойчивости и соответствующих ему средств достижения этой устойчивости. Таким образом, речь может идти о трех основных методологических подходах к анализу системы государственного и муниципального управления: институциональном, функциональном и организационном.

Задача институционального подхода состоит в раскрытии сути го
сударства в том смысле, что оно (государство) призвано обеспечивать
условия для снижения трансакционных издержек на рынке, способствуя
равенству хозяйствующих субъектов, поддерживая оптимальный для общества уровень конкуренции между ними.

С точки зрения функционального подхода, государство представляет совокупность функциональных сфер, обеспечивающих целостность и воспроизводство общества в целом. Выявить функцию того или иного общественного института — значит определить его роль во взаимоотношении с другими институтами в рамках определенной общественной структуры. Высшим мерилом зрелости системы государственного управления является достижение динамического равновесия между составляющими систему функциями, выражающееся в полноте и способности к самоорганизации входящих в нее политических, экономических и социальных институтов. Функциональный подход позволяет на основе теоретической реконструкции объекта исследования выработать последовательность действий по поддержанию режима функционирования и воспроизводства этого объекта. Основу функционального подхода к управлению составляет разделение объекта управления по видам деятельности социальных субъектов, обеспечивающих режим саморегулирования и самовоспроизводства целостности объекта. Соответствующие виды деятельности выступают функциями определенных образований, не имеющих строгих пространственных границ. Выделение исчерпывающего перечня функций того или иного социального образования позволяет не только составить представление о сложившейся в нем системе общественного разделения труда или институциональной структуре общества, но и о характере внутренней устойчивости этого объекта и динамике его возможной трансформации.

 

2.Представление о населении государства может быть передано через понятие демографической, социально-профессиональной и национально-конфессиональной структуры населения страны; морфологические особенности территории делают актуальным анализ его пространственной структуры; состояние власти — характер политического расслоения (политической структуры) населения, распределение занятости по отраслям общественного воспроизводства — своеобра­зие производственной структуры, а условия существования — особенности социально-экологической структуры.

Демографическую структуру страны определяют ее половозрастные характеристики, но большое значение имеют также климатические условия, конфессиональные особенности, производственная специализация государства, характер миграционных процессов и пр.

Одним из подразделов демографической структуры государства является социально-профессиональная структура, определяемая распределением социальных характеристик населения, разделенного на соответствующие условные группы, в основе которых лежат такие критерии, как характер и размеры извлекаемого каждым гражданином дохода, уровень образования, а также содержание и интенсивность труда.

Национально-конфессиональная структура предполагает разделение страны по этническому и религиозному конфессиональным признакам, определяющим содержание социальной, национальной и культурной политики государства. Национально-конфессиональная структура способна влиять на выбор формы государственного устройства страны и даже форму ее правления. Разнообразие этнического и религиозного состава сопутствует процессам сегрегации в обществе и должно учитываться в выборе модели местного управления.

На пространственную структуру государства оказывают влияние прежде всего естественная морфология местности, ландшафт, экологические параметры территории, а также структура транспортных сетей. Содержательно пространственная структура включает в себя такие элементы, как холмистость местности, протяженность и пропускная способность различных категорий дорог, наличие, объем и состояние водоемов, подземных источников, характер и состояние почвенного слоя и пр. Важную роль в пространственной структуре страны играет и эстетический аспект. Подчас миграционная привлекательность страны определяется ее особыми климатическими условиями, близостью к морю, рельефом, историческими и культурными традициями и пр.

Политическая структура государства может быть выявлена главным образом в ходе проводимых на территории выборных мероприятий, определяющих расклад политических сил в представительных органах власти различных уровней. Кроме того, политическая структура государства может быть изучена и охарактеризована в процессе анализа* гражданских акций как в поддержку действующей власти, так и против нее, частоты и характера трудовых конфликтов на предприятиях страны и т. д.

Одним из ключевых индикаторов политического расслоения общества является готовность людей участвовать в деятельности общественных организаций, органах территориального общественного самоуправления (ТОС).

Производственная структура страны предполагает распределение активов национального хозяйства между различными отраслями. Важнейшим индикатором производственной структуры государства выступает соотношение между ввозом и вывозом продукции, экспортом и импортом, производственной ориентацией крупнейших предприятий. Методологическим средством определения структуры экономики страны может быть структура занятости, на базе знания которой можно судить не только о специализации государства, но и о степени его экономического и культурного развития.

Социально-экологическая структура государства отображает степень жизненного комфорта ее граждан, характер его адаптации к среде существования. Основными компонентами, характеризующими социально-экологическую структуру страны, являются: наличие памятников природы, благоустройство территории, степень озеленения городов и районов, правовая защищенность граждан, доступ к образованию и медицинскому обслуживанию, качество жилых строений, состояние коммуникаций, криминогенность территорий, сложившийся уровень доходов домохозяйств и пр.

Динамические методы регулирования опираются на использование полученных в ходе исследования статической структуры государства знаний с целью выработки организационных форм, методов трансформации этой структуры в соответствии с выработанными целями социально-экономического развития государства. Все динамические методы регулирования можно разделить на две условные группы: методы прямого и косвенного воздействия. Методы прямого воздействия характеризуются свойством непосредственного влияния на объект управления, тогда как методы косвенного воздействия включают в себя те факторы, которые не могут оказывать немедленного воздействия на объект и служат только формой стимулирования ожидаемого поведения объекта. Методы прямого воздействия распространяются преимущественно на такие направления государственной политики, как: строительство государственных учреждений, участие в деятельности крупных компаний и естественных монополий, участие через механизм бюджетной политики в разработке приоритетных направлений развития страны, определение государственной политики в области экономического, социального, культурного и национального развития страны, проведение миграционной политики и регулирование вопросов гражданства, визового режима, разработка инновационных программ, оказание помощи малоимущим и инвалидам, строительство и ремонт дорог государственного значения, влияние через систему правоохранительных органов на соблюдение гражданами действующего законодательства и т. д. К методам косвенного воздействия можно отнести такие направления политики государства, как: разработка конституции страны, законов государства и обеспечение режима их воплощения, установление общих правил поведения хозяйствующих субъектов на финансовых рынках, определение общих принципов государственного устройства и разграничения полномочий между уровнями власти и т. д. Методы косвенного воздействия призваны координировать действия негосударственных уровней посредством кредитно-денежной и бюджетной политики государства. Режим координации может охватывать такие направления деятельности государства, как: работа с предприятиями негосударственной, частной форм собственности, контроль за качеством оказываемых предприятиями услуг, содействие деятельности градообразующих предприятий, информирование населения, а также проведение^севозможных конкурсов, праздников и общественных акций. Координация предполагает невмешательство государственной власти в текущую деятельность предприятий, независимых от органов государственной власти, оставляощих собой лишь право на создание условий, заявленных высшими должностными лицами страны.

Среди основных объектов государственного регулирования особое место занимает экономическая сфера, определяющая условия материального воспроизводства общества. Основными инструментами государственного регулирования экономической сферы общества являются бюджетное регулирование, таможенный контроль, лицензирование, стандартизация и сертификация, государственная экспертиза, а также процедура регистрации. Являясь активным участником процесса экономического регулирования, государство посредством использования инструментов регулирования обеспечивает равные права хозяйствующим субъектам, формирует необходимую инфраструктуру для развития бизнеса, налаживает необходимую правовую базу.

При помощи бюджетного регулирования государство распределяет бюджетные и внебюджетные средства между уровнями власти, ее территориальными представительствами, предприятиями и учреждениями. Благодаря бюджетной политике закладывается основа эффективной системы управления финансами, выстраивается эффективная модель межбюджетных отношений и распределяется налоговая нагрузка между различными группами хозяйствующих субъектов.

Внешнеэкономическая деятельность государства немыслима без надлежащего таможенного контроля. Таможенный контроль призван защитить экономические интересы государства от несанкционированных поставок иностранных товаров, вывоза из страны ценных предметов искусства.

Лицензирование, распространяемое на отдельные виды экономической деятельности предприятий, осуществляется с целью защиты интересов личности и общества, способных пострадать от некачественных услуг, оказываемых недобросовестными предприятиями, и с целью соблюдения нормативов и норм. Лицензии могут выдаваться предприятиям любой организационно-правовой формы, представившим экономически ценный проект, на конкурсной основе. Стандартизацией подтверждается соблюдение норм, правил, стандартов, определение которых дает государству возможность контролировать качество продукции или услуг с точки зрения их безопасности, экономичности, экологичности, надежности и пр. Государство через уполномоченные органы (Госстандарт) разрабатывает соответствующие стандарты, контролируя их соблюдение хозяйствующими субъектами, а также населением. В случае соответствия продукта или услуги сформулированным требованиям им может быть присвоен определенный знак, что свидетельствует о прохождении процедуры сертификации этой продукцией или услугой. Прохождение сертификации для отдельных товаров и услуг